二、中國的分權(quán)化改革

　　以國家為組織單位，如何讓分權(quán)化改革獲得最大效益？這是中國語境下的問題意識。事實上，分權(quán)化改革的空間和意義對于中國來說要比其他國家大得多。

　　眾所周知，中國共產(chǎn)黨1949年建立政權(quán)之后，形成了高度集權(quán)的國家管理體制。這種通常被人稱之為黨國體制（party-state system）的高度集權(quán)管理體制，具有三個方面的集權(quán)特征：其一是政黨集權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，政黨組織高度掌控國家權(quán)力（立法、司法、行政、軍隊）；其二是中央集權(quán)，雖然30個省市自治區(qū)屬于地方政府（之下又設(shè)市縣鄉(xiāng)三級政府），但地方權(quán)力體系只是作為中央權(quán)力體系的復(fù)制和延伸，中央政府在人事、財政、物資等方面具有絕對支配權(quán)，甚至在關(guān)系地方事務(wù)的處理上也具有決策權(quán)；其三是國家集權(quán)，在國家與社會的關(guān)系方面，權(quán)力機關(guān)和公共部門以國家名義集中掌控政治、經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域的主要事務(wù)，而教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生事項，則主要由公營部門和公權(quán)部門所主導(dǎo)，民營企業(yè)、民間組織等社會力量僅僅作為“補充”。

　　中央政權(quán)集中計劃是與這種高度集權(quán)的管理體制相匹配的主要方法。在計劃體制下，由國家計劃委員會起草制定國家發(fā)展“五年規(guī)劃”，各地各級政府根據(jù)“五年規(guī)劃”逐級分配任務(wù)指標，重大事項由中央政府計劃單列，這是中國政權(quán)實現(xiàn)內(nèi)部管理的基本方法。在這個過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)人個人偏好和個人意志的問題，由于信息統(tǒng)計和計算的問題，由于執(zhí)行能力的問題，由于外部環(huán)境變化的問題，以及由于不可預(yù)測的突發(fā)性自然和人為災(zāi)禍等等，統(tǒng)一的計劃管理不僅漏洞百出，導(dǎo)致資源浪費和整體效益低下，而且極大地限制了地方和社會的積極性、自主性，使得整個國家缺乏生產(chǎn)活力。

　　《三國演義》中有一句名言：天下大勢，分久必合，合久必分。這句話也反映了管理學(xué)中一個基本道理：當集權(quán)化弊端突顯的時候，就會開始分權(quán)化的過程；而分權(quán)化導(dǎo)致麻煩顯著的時候，又會出現(xiàn)集權(quán)化的呼聲。1978年改革開放政策實際上開啟了中國分權(quán)化改革的進程。

　　改革開放30多年是中國轉(zhuǎn)型變革最為明顯的時期。有研究認為，中國發(fā)展的成就主要應(yīng)歸功于分權(quán)化改革——“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的分權(quán)化改革釋放了地方政府和民間力量的活力，激發(fā)了地方政權(quán)和民間資本的積極性。中國國家治理結(jié)構(gòu)是一個按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，在既有結(jié)構(gòu)中實行分權(quán)化改革是30多年來改革的主題之一。改革的過程開始于20世紀70年代末期，大體經(jīng)歷了四個路徑和標志性過程。

　　第一，通過推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力。中共建政以后，試圖結(jié)束傳統(tǒng)中國農(nóng)民自然經(jīng)濟的生產(chǎn)方式，希望把農(nóng)民組織起來，于是采取了“人民公社”的組織形式，建立了農(nóng)村居民集體生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的集中管理模式。這種模式不僅沒有極大地調(diào)動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，反而因為平均主義“大鍋飯”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力降到溫飽水平之下，農(nóng)民長期成為中國的貧困階層。1978年中共十一屆三中全會以后，為了改變?nèi)嗣窆缰贫认麓嬖诘钠骄髁x和農(nóng)民缺少經(jīng)營自主權(quán)的狀況，農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1982年制定的新憲法規(guī)定，農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和群眾性自治組織——村民委員會。至此，以政社合一和集體統(tǒng)一經(jīng)營為特征的人民公社解體，到1984年底，全國農(nóng)村完成了由“社”到“鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制解放了中國8億農(nóng)民，使他們可以憑借自己的勞動實現(xiàn)發(fā)家致富的夢想。