二、中國的分權化改革

　　以國家為組織單位，如何讓分權化改革獲得最大效益？這是中國語境下的問題意識。事實上，分權化改革的空間和意義對于中國來說要比其他國家大得多。

　　眾所周知，中國共產黨1949年建立政權之后，形成了高度集權的國家管理體制。這種通常被人稱之為黨國體制（party-state system）的高度集權管理體制，具有三個方面的集權特征：其一是政黨集權，組織結構呈現金字塔型，政黨組織高度掌控國家權力（立法、司法、行政、軍隊）；其二是中央集權，雖然30個省市自治區屬于地方政府（之下又設市縣鄉三級政府），但地方權力體系只是作為中央權力體系的復制和延伸，中央政府在人事、財政、物資等方面具有絕對支配權，甚至在關系地方事務的處理上也具有決策權；其三是國家集權，在國家與社會的關系方面，權力機關和公共部門以國家名義集中掌控政治、經濟、文化、社會各領域的主要事務，而教育、住房、醫療衛生、社會保障等民生事項，則主要由公營部門和公權部門所主導，民營企業、民間組織等社會力量僅僅作為“補充”。

　　中央政權集中計劃是與這種高度集權的管理體制相匹配的主要方法。在計劃體制下，由國家計劃委員會起草制定國家發展“五年規劃”，各地各級政府根據“五年規劃”逐級分配任務指標，重大事項由中央政府計劃單列，這是中國政權實現內部管理的基本方法。在這個過程中，由于領導人個人偏好和個人意志的問題，由于信息統計和計算的問題，由于執行能力的問題，由于外部環境變化的問題，以及由于不可預測的突發性自然和人為災禍等等，統一的計劃管理不僅漏洞百出，導致資源浪費和整體效益低下，而且極大地限制了地方和社會的積極性、自主性，使得整個國家缺乏生產活力。

　　《三國演義》中有一句名言：天下大勢，分久必合，合久必分。這句話也反映了管理學中一個基本道理：當集權化弊端突顯的時候，就會開始分權化的過程；而分權化導致麻煩顯著的時候，又會出現集權化的呼聲。1978年改革開放政策實際上開啟了中國分權化改革的進程。

　　改革開放30多年是中國轉型變革最為明顯的時期。有研究認為，中國發展的成就主要應歸功于分權化改革——“以經濟建設為中心”的分權化改革釋放了地方政府和民間力量的活力，激發了地方政權和民間資本的積極性。中國國家治理結構是一個按地域原則組建的多層次、多地區的結構，在既有結構中實行分權化改革是30多年來改革的主題之一。改革的過程開始于20世紀70年代末期，大體經歷了四個路徑和標志性過程。

　　第一，通過推行農村聯產承包責任制解放農村生產力。中共建政以后，試圖結束傳統中國農民自然經濟的生產方式，希望把農民組織起來，于是采取了“人民公社”的組織形式，建立了農村居民集體生產、統一分配的集中管理模式。這種模式不僅沒有極大地調動農業生產者的積極性，反而因為平均主義“大鍋飯”農業生產能力降到溫飽水平之下，農民長期成為中國的貧困階層。1978年中共十一屆三中全會以后，為了改變人民公社制度下存在的平均主義和農民缺少經營自主權的狀況，農村普遍實行家庭聯產承包責任制。1982年制定的新憲法規定，農村建立鄉政府和群眾性自治組織——村民委員會。至此，以政社合一和集體統一經營為特征的人民公社解體，到1984年底，全國農村完成了由“社”到“鄉”的轉變。家庭聯產承包責任制解放了中國8億農民，使他們可以憑借自己的勞動實現發家致富的夢想。