三、分權(quán)改革與治理變革

　　對于一個高度集權(quán)的組織和管理體系來說，分權(quán)化無疑是改革的方向。但是，分權(quán)化具有不同的方向和不同的程度，它們決定著分權(quán)化改革的績效。30多年的中國改革經(jīng)驗顯示，分權(quán)化改革沿著三個不同的方向展開，并且與治理變革的努力相結(jié)合。

　　第一，政府向市場和社會分權(quán)。中國經(jīng)濟(jì)市場化改革的過程，實際上就是政府在向市場分權(quán)，這個過程促成了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有學(xué)者曾經(jīng)指出，非國有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)改革成功的原因［1］，而非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正是政府向市場和社會分權(quán)的結(jié)果。直至今天，中國政府向市場和社會分權(quán)的過程遠(yuǎn)未完成，國有壟斷部門及行政審批的大量存在表明中國的分權(quán)化改革還有巨大空間。在李克強(qiáng)主持下，國務(wù)院正在大量削減行政審批，據(jù)官方信息，他主政一年多來已取消和下放行政審批事項7批共632項［2］。

　　政府向社會分權(quán)是中國分權(quán)化改革的內(nèi)容之一，其目的是構(gòu)建政府與社會的新型關(guān)系，培育社會自治能力，實現(xiàn)政府“減負(fù)”，最終改造“全能政府”。實現(xiàn)這些目標(biāo)至少涉及三方面的努力：一是培植新的社會組織，二是改革現(xiàn)存社會組織，三是實現(xiàn)社會對公共事務(wù)的參與。

　　第二，政府內(nèi)部的分權(quán)。隨著市場化改革的推進(jìn)，中國政府內(nèi)部也進(jìn)行了分權(quán)化改革。以財政金融系統(tǒng)為例，1978年1月，中國人民銀行與財政部正式分開辦公，人民銀行總行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)到14個司局；1978年末，中國人民銀行的統(tǒng)一體制全面恢復(fù)。后來，各種專業(yè)銀行建立，保險公司又從中國人民銀行分立；再后來，證監(jiān)會、銀監(jiān)會管理機(jī)構(gòu)從中國人民銀行分離出來。中國政府內(nèi)部的分權(quán)涉及產(chǎn)權(quán)、財稅、金融、企業(yè)、社會保障、市場管制等環(huán)節(jié)，主要目的是在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府功能的配套。中國政府的上述努力被稱之為市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［1］，其內(nèi)容主要有以分稅制為基礎(chǔ)的財稅聯(lián)邦制的機(jī)構(gòu)分設(shè)；金融系統(tǒng)中政策性開發(fā)銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)分立，以及金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分離；在政企關(guān)系方面，實現(xiàn)企業(yè)與主管部門脫鉤。

　　第三，中央向地方分權(quán)。如前文所述，中國政府分權(quán)化改革的重要內(nèi)容是中央向地方分權(quán)，激發(fā)地方積極性，其中最為重要的是實現(xiàn)中央和地方財政分權(quán)，建立中央和地方的分稅制度。這種分稅制度也被人稱之為財政聯(lián)邦制。在財政聯(lián)邦制下，中央政府不僅把許多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放給地方，讓地方有了一定的自主決策權(quán)，而且也把許多財政權(quán)力下放給地方，使中央和地方分享財政收入。地方財政收入越高，地方預(yù)留的收入就越多。這種激勵使得地方政府官員有強(qiáng)烈的熱情和意愿去推動地方經(jīng)濟(jì)增長。

　　中央向地方分權(quán)除了實現(xiàn)財稅聯(lián)邦制外，還表現(xiàn)在中央將部分行政審批權(quán)下放給地方。此外，為了激發(fā)縣級政府的自主性和活力，中國政府還試行省直管縣制度。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經(jīng)出現(xiàn)了在財政上省直管縣的試點，這可以被看作是省直管縣的先行試點。

　　總體來看，分權(quán)化改革為中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了巨大的利益，其積極貢獻(xiàn)表現(xiàn)為：（1）作為中國改革戰(zhàn)略的一部分，有助于克服來自中央政府部門對改革的抵制；（2）允許地方進(jìn)行創(chuàng)新試點，避免出現(xiàn)大風(fēng)險和大錯誤；（3）有助于推行“增量改革”，保證改革政策的連續(xù)性。但也必須看到，分權(quán)化也帶來許多不容忽視的問題，其中最大的問題就是地方保護(hù)和市場分割。

　　分權(quán)化改革的目的是給下級組織和成員更大的自主性、獨立性，以促進(jìn)組織整體效益的改善。但是，分權(quán)化改革的前提條件是不損害組織的統(tǒng)一性。就一個國家而言，實現(xiàn)統(tǒng)一化、均等化仍是首要任務(wù)，一國之內(nèi)統(tǒng)一交通、統(tǒng)一貨幣、統(tǒng)一市場、統(tǒng)一司法、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一公民身份和權(quán)益，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和資本要素的自由流動，是國家建設(shè)和國家治理的理想目標(biāo)。以此標(biāo)準(zhǔn)來判定，分權(quán)化改革的正當(dāng)界限在于，它應(yīng)該有助于這些目標(biāo)的達(dá)成，至少不應(yīng)該阻礙或損害這些目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　中國分權(quán)化的改革極大地激活了地方、社會、企業(yè)乃至個人的活力，這是不爭的事實。但是，由于這種分權(quán)主要以行政地域或行業(yè)部門為單位，因而導(dǎo)致了地方主義、部門主義和市場分割。許多研究指出，中國地方保護(hù)主義的產(chǎn)生與行政分權(quán)有著直接的關(guān)系，①中國正反兩方面的經(jīng)驗也顯示，分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。