三、分權改革與治理變革

　　對于一個高度集權的組織和管理體系來說，分權化無疑是改革的方向。但是，分權化具有不同的方向和不同的程度，它們決定著分權化改革的績效。30多年的中國改革經驗顯示，分權化改革沿著三個不同的方向展開，并且與治理變革的努力相結合。

　　第一，政府向市場和社會分權。中國經濟市場化改革的過程，實際上就是政府在向市場分權，這個過程促成了中國經濟的發展。有學者曾經指出，非國有經濟的快速發展是中國經濟改革成功的原因［1］，而非國有經濟的發展正是政府向市場和社會分權的結果。直至今天，中國政府向市場和社會分權的過程遠未完成，國有壟斷部門及行政審批的大量存在表明中國的分權化改革還有巨大空間。在李克強主持下，國務院正在大量削減行政審批，據官方信息，他主政一年多來已取消和下放行政審批事項7批共632項［2］。

　　政府向社會分權是中國分權化改革的內容之一，其目的是構建政府與社會的新型關系，培育社會自治能力，實現政府“減負”，最終改造“全能政府”。實現這些目標至少涉及三方面的努力：一是培植新的社會組織，二是改革現存社會組織，三是實現社會對公共事務的參與。

　　第二，政府內部的分權。隨著市場化改革的推進，中國政府內部也進行了分權化改革。以財政金融系統為例，1978年1月，中國人民銀行與財政部正式分開辦公，人民銀行總行的內設機構恢復到14個司局；1978年末，中國人民銀行的統一體制全面恢復。后來，各種專業銀行建立，保險公司又從中國人民銀行分立；再后來，證監會、銀監會管理機構從中國人民銀行分離出來。中國政府內部的分權涉及產權、財稅、金融、企業、社會保障、市場管制等環節，主要目的是在專業分工的基礎上，實現政府功能的配套。中國政府的上述努力被稱之為市場經濟的基礎設施建設［1］，其內容主要有以分稅制為基礎的財稅聯邦制的機構分設；金融系統中政策性開發銀行、商業銀行和非銀行金融機構分立，以及金融業務機構與金融監管機構的分離；在政企關系方面，實現企業與主管部門脫鉤。

　　第三，中央向地方分權。如前文所述，中國政府分權化改革的重要內容是中央向地方分權，激發地方積極性，其中最為重要的是實現中央和地方財政分權，建立中央和地方的分稅制度。這種分稅制度也被人稱之為財政聯邦制。在財政聯邦制下，中央政府不僅把許多經濟管理權力下放給地方，讓地方有了一定的自主決策權，而且也把許多財政權力下放給地方，使中央和地方分享財政收入。地方財政收入越高，地方預留的收入就越多。這種激勵使得地方政府官員有強烈的熱情和意愿去推動地方經濟增長。

　　中央向地方分權除了實現財稅聯邦制外，還表現在中央將部分行政審批權下放給地方。此外，為了激發縣級政府的自主性和活力，中國政府還試行省直管縣制度。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經出現了在財政上省直管縣的試點，這可以被看作是省直管縣的先行試點。

　　總體來看，分權化改革為中國經濟創造了巨大的利益，其積極貢獻表現為：（1）作為中國改革戰略的一部分，有助于克服來自中央政府部門對改革的抵制；（2）允許地方進行創新試點，避免出現大風險和大錯誤；（3）有助于推行“增量改革”，保證改革政策的連續性。但也必須看到，分權化也帶來許多不容忽視的問題，其中最大的問題就是地方保護和市場分割。

　　分權化改革的目的是給下級組織和成員更大的自主性、獨立性，以促進組織整體效益的改善。但是，分權化改革的前提條件是不損害組織的統一性。就一個國家而言，實現統一化、均等化仍是首要任務，一國之內統一交通、統一貨幣、統一市場、統一司法、統一規則、統一管理標準、統一公民身份和權益，實現公共服務均等化和資本要素的自由流動，是國家建設和國家治理的理想目標。以此標準來判定，分權化改革的正當界限在于，它應該有助于這些目標的達成，至少不應該阻礙或損害這些目標的實現。

　　中國分權化的改革極大地激活了地方、社會、企業乃至個人的活力，這是不爭的事實。但是，由于這種分權主要以行政地域或行業部門為單位，因而導致了地方主義、部門主義和市場分割。許多研究指出，中國地方保護主義的產生與行政分權有著直接的關系，①中國正反兩方面的經驗也顯示，分權化改革必須與促進統一性和均等化的制度變革同步進行。