作者：上海市社會科學創(chuàng)新研究基地暨上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所李友梅工作室研究員，上海大學社會學院教授 劉玉照

　　中國特大城市的郊區(qū)是過去三十年中國城市化發(fā)展最快的地區(qū)，也是城市化過程中最重要的人口導入?yún)^(qū)。大規(guī)模的流動人口、市區(qū)導入人口和本地城市化的農(nóng)民混居在一起，給特大城市郊區(qū)的基層治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

　　隨著2014年度上海市委一號課題“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”的結(jié)題以及“1+6”政策文件的頒布，針對社區(qū)干部隊伍青黃不接、留不住人的局面，上海將建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系，實現(xiàn)基層干部隊伍的更新?lián)Q代，在這種情況下，郊區(qū)基層治理中需要新的干部隊伍具有什么樣的能力，才能在未來5-10年內(nèi)應對這一挑戰(zhàn)？

　　流動性的挑戰(zhàn)

　　特大城市郊區(qū)基層治理面臨的最大問題是對“流動性”的治理。無論是外來流動人口，還是市區(qū)導入人口，包括城市化過程中的失地農(nóng)民，他們相對于原來的治理架構(gòu)，都屬于新“導入”的群體，他們是原有的治理架構(gòu)所不能包容的，相對于新建立的治理架構(gòu)，他們也往往表現(xiàn)出很強的不適應性。這些大規(guī)模的導入人口，往往具有以下幾個方面的特點：

　　第一，規(guī)模巨大。無論是流動人口，還是市區(qū)導入人口，甚至包括郊區(qū)自身的拆遷安置人口，每年被納入城市郊區(qū)社區(qū)基層治理架構(gòu)下的新增人口，規(guī)模都是十分龐大的。

　　第二，人員結(jié)構(gòu)復雜。由于這些人群的來源非常多元，導入的路徑也很多樣，因此在郊區(qū)就會出現(xiàn)大量不同類型人群交叉居住的現(xiàn)象。

　　第三，轉(zhuǎn)型期十分漫長。讓一個長期以來居住在市區(qū)的城市居民在短期內(nèi)適應郊區(qū)的生活是一個非常困難的事情，同樣，讓一個郊區(qū)的農(nóng)民離開他祖祖輩輩生活的村落，在一夜之間就完全適應現(xiàn)代城市居民小區(qū)的生活也是不現(xiàn)實的。還有，對于那些外來流動人口，他們的市民化過程可能要比市區(qū)居民的郊區(qū)化過程、郊區(qū)農(nóng)民的城市化過程更加漫長，面臨的困難也更大。

　　第四，持續(xù)處于流動當中。對于大部分遷移人口，他們遷入流入地的過程并不是一蹴而就的，而往往要經(jīng)歷一個很長時期的持續(xù)流動狀態(tài)，并且他們中的很多人可能會一直處于持續(xù)流動的狀態(tài)當中。

　　對于這些人群所帶有的這些特征，以及因為他們的“流動性”而給基層治理帶來的難題，我們傳統(tǒng)的治理架構(gòu)、治理能力和基層干部的思維習慣往往都是很不適應的，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　首先是治理資源在短期內(nèi)很難到位。在過去的幾年中，郊區(qū)人口增加非常迅速，由于我們體制的剛性，治理資源的到位往往遠遠滯后于人口流動，據(jù)調(diào)查，上海市基層工作人員人均服務人口，包括老年人口和流動人口，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔最重。

　　其次是治理架構(gòu)不適應。對于遷移人口，往往都遵循著屬地化的基本理念，試圖在轄區(qū)內(nèi)居民與轄區(qū)外居民之間做出明確的區(qū)分，并以此為基礎進行治理。但是這樣一個治理架構(gòu)最大的問題是難以應對這些處于流動中的郊區(qū)新居民面臨的問題。

　　第三是治理理念過于傳統(tǒng)。在農(nóng)村拆遷安置小區(qū)和流動人口比較多的小區(qū)，基層治理的一個核心就是與居民傳統(tǒng)、落后的觀念、習慣和行為做斗爭，如制止居民的傳統(tǒng)祭祀行為等，并以徹底消滅這些觀念和行為為目標。但是這些做法一個最基本的問題是對轄區(qū)居民本身缺乏應有的尊重，尤其是對轄區(qū)居民現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的長期性特征缺乏尊重。