作者：中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)　王小魯

　　本文討論傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的得失，并就十三五期間產(chǎn)業(yè)政策需要如何轉(zhuǎn)型提出一些思考。本文所討論的產(chǎn)業(yè)政策，不僅限于國(guó)家層面的產(chǎn)業(yè)政策，也包括各級(jí)地方政府實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策。

　　一、新形勢(shì)要求產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源在不同產(chǎn)業(yè)之間的配置基本上應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)決定，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。只有在某些障礙因素使市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能正常發(fā)揮作用、或者市場(chǎng)反應(yīng)滯后的情況下，才有必要采取某些導(dǎo)向性的產(chǎn)業(yè)政策來消除市場(chǎng)瓶頸，或提前為市場(chǎng)布局。總體而言，政府的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的補(bǔ)充，而不應(yīng)取代市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用或者逆市場(chǎng)調(diào)節(jié)而行。

　　我國(guó)過去的產(chǎn)業(yè)政策在一些時(shí)期、一些方面對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮了積極作用。但這些產(chǎn)業(yè)政策過多地以政府選擇代替市場(chǎng)選擇，而且主要通過減免稅、財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款、低價(jià)供地、低于市場(chǎng)價(jià)的能源資源價(jià)格等特殊優(yōu)惠和強(qiáng)刺激手段，以及市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、項(xiàng)目審批、強(qiáng)制淘汰等行政措施進(jìn)行技術(shù)選擇、產(chǎn)業(yè)選擇、企業(yè)規(guī)模選擇，在相當(dāng)程度上改變了市場(chǎng)配置資源的規(guī)則。由此也帶來了諸多負(fù)面效應(yīng)，例如在某種程度上刺激了過度投資，促成或加劇了產(chǎn)能過剩，降低了資源配置效率，弱化了公平競(jìng)爭(zhēng)原則等等。這在過去一個(gè)時(shí)期表現(xiàn)非常明顯，對(duì)此需要進(jìn)行認(rèn)真的反思。

　　1. 選擇性產(chǎn)業(yè)政策已不能適應(yīng)新時(shí)期的要求

　　由政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇的政策，往往無法區(qū)分不同企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的好壞，不能根據(jù)各地情況的差別進(jìn)行因地制宜的變通，基本上是一刀切地將同一選擇應(yīng)用于不同地區(qū)、不同企業(yè)，抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制；而且一定幾年不變，難以適應(yīng)市場(chǎng)變化，不利于隨時(shí)做出靈活反應(yīng)；因此在應(yīng)用過程中常常發(fā)生功能扭曲，導(dǎo)致對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)效率的不良影響。

　　選擇性產(chǎn)業(yè)政策的刺激與地方政府的GDP沖動(dòng)和投資饑渴癥相結(jié)合，所導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度雷同和地方之間的重復(fù)建設(shè)、過度競(jìng)爭(zhēng)，形成大量產(chǎn)能過剩。特別是自本世紀(jì)初以來，這種情況日趨嚴(yán)重。加上2008-2010年期間貨幣過度寬松和地方政府過度投資，使諸如鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)的產(chǎn)能過剩情況愈演愈烈，導(dǎo)致企業(yè)效率下滑，利潤(rùn)率大幅下降，企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難的局面。

　　進(jìn)入十二五時(shí)期，在國(guó)家對(duì)七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)鼓勵(lì)的背景下，各地對(duì)太陽能、風(fēng)能等產(chǎn)業(yè)一擁而上、大力推動(dòng)，迅速導(dǎo)致了這些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，程度甚至超過傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。在此期間，各地還紛紛推動(dòng)出臺(tái)國(guó)家級(jí)區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展規(guī)劃，要求授予各種優(yōu)惠政策。這些區(qū)域開發(fā)規(guī)劃盡管也注意到了根據(jù)各地特點(diǎn)發(fā)揮其區(qū)域優(yōu)勢(shì)，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向仍然具有高度的同質(zhì)性和重疊性。

　　各地也都使用了相似的財(cái)稅、利率、地價(jià)、電價(jià)等優(yōu)惠政策，刺激各自的“重點(diǎn)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不可避免地導(dǎo)致了各地在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大量重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)。這無疑是近年來愈演愈烈的產(chǎn)能過剩和結(jié)構(gòu)失衡的重要推手。這些情況都說明，沿襲過去的產(chǎn)業(yè)政策思維方式已經(jīng)越來越不能適應(yīng)新的形勢(shì)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)思想和總體思路都需要進(jìn)行更新。

　　2. 特惠式政策手段影響市場(chǎng)對(duì)資源的優(yōu)化配置

　　選擇性和特惠式產(chǎn)業(yè)政策的缺陷，常常表現(xiàn)在如下方面：

　　其一，政府對(duì)某些產(chǎn)業(yè)、某些技術(shù)、某類企業(yè)實(shí)行特殊優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，包括免稅、補(bǔ)貼、低利率、無償供地等，會(huì)使企業(yè)的實(shí)際成本被低估，成本收益指標(biāo)不真實(shí)，往往鼓勵(lì)和保護(hù)了享受優(yōu)惠的低效率企業(yè)，而對(duì)于高效率但未享受優(yōu)惠的企業(yè)是一種懲罰，因此經(jīng)常導(dǎo)致資源配置劣化，經(jīng)濟(jì)效益降低。

　　在有些情況下，這類特惠政策還意味著企業(yè)可以依賴政府支持，負(fù)盈不負(fù)虧，引起一些企業(yè)不計(jì)成本、盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。這在國(guó)有企業(yè)或其他政府扶持的企業(yè)多有發(fā)生，是過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下軟預(yù)算約束的舊病復(fù)發(fā)。在較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，雖然重復(fù)建設(shè)也會(huì)發(fā)生，但風(fēng)險(xiǎn)和損失是由企業(yè)自己承擔(dān)的，因此容易糾正。而在上述情況下，這類損失往往由政府承擔(dān)，會(huì)轉(zhuǎn)嫁給全社會(huì)，使產(chǎn)能過剩的頑癥難以糾正。

　　近年來的產(chǎn)能過剩突出表現(xiàn)在投資品領(lǐng)域。有相當(dāng)多的投資項(xiàng)目是由政府驅(qū)動(dòng)或政府扶持的。一些民營(yíng)企業(yè)在產(chǎn)能過剩中起了推波助瀾的作用，也往往是由于地方政府以行政方式推動(dòng)產(chǎn)能增長(zhǎng)，以廉價(jià)供地和財(cái)政資助等方式干預(yù)市場(chǎng)，刺激了過度投資。有些產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域，高效率的企業(yè)不必退出或者還繼續(xù)進(jìn)入，一些低效率但享受政策優(yōu)惠的企業(yè)又不用退出，使產(chǎn)能過剩不斷趨于嚴(yán)重。實(shí)證研究表明，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的地方和行業(yè)，往往也是政策傾斜突出的區(qū)域和行業(yè)。

　　其二，選擇性和特惠式的產(chǎn)業(yè)政策往往面臨兩難境地：一方面，由于實(shí)際的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和市場(chǎng)情況千差萬別，變化頻繁，產(chǎn)業(yè)政策往往需要賦予執(zhí)行者靈活掌握的空間，不應(yīng)規(guī)定得過細(xì)、過繁、過死，否則會(huì)嚴(yán)重脫離實(shí)際；另一方面，政策規(guī)定不具體、執(zhí)行者有很大自由裁量權(quán)，就會(huì)帶來大量尋租機(jī)會(huì)，極易誘發(fā)以權(quán)謀私的腐敗行為，導(dǎo)致公共資源的濫用和流失。實(shí)際上，這種情況是多年來政府腐敗高發(fā)的重要原因，也會(huì)加劇資源的錯(cuò)誤配置。

　　其三，政府通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)資源配置一旦成為常例，往往會(huì)引起連鎖反應(yīng)。事實(shí)上很多市場(chǎng)扭曲的情況就是行政干預(yù)資源配置的結(jié)果，但政府卻常常習(xí)慣于用進(jìn)一步的行政干預(yù)來解決市場(chǎng)扭曲問題。例如為了鼓勵(lì)某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府可能用行政方式壓低其能源供應(yīng)價(jià)格，結(jié)果會(huì)鼓勵(lì)高耗能產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，導(dǎo)致過度的能耗和環(huán)境污染。為了節(jié)能降污，又要用行政手段不斷淘汰落后產(chǎn)能，強(qiáng)制關(guān)廠、銷毀生產(chǎn)設(shè)備，結(jié)果導(dǎo)致更多的資源和資金浪費(fèi)。

　　這種疊床架屋式的傾斜政策，會(huì)使行政干預(yù)不斷升級(jí)，使資源配置越來越偏離合理狀態(tài)，效率越來越低。解決這類問題，最根本的有效途徑是完善市場(chǎng)機(jī)制、端正價(jià)格信號(hào)、通過公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來糾正資源配置錯(cuò)位，而不是用累加的行政干預(yù)去糾正前一個(gè)行政干預(yù)帶來的資源配置錯(cuò)位。

　　因此，選擇性和特惠式產(chǎn)業(yè)政策的有效性是有限的。在當(dāng)前產(chǎn)能過剩、結(jié)構(gòu)失衡的情況下，要從根源上化解這些結(jié)構(gòu)扭曲，應(yīng)當(dāng)促使特惠式產(chǎn)業(yè)政策向普惠式和促進(jìn)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策轉(zhuǎn)變。政府掌握和處理信息的能力是有限的，由政府選擇贏家，不如發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來發(fā)現(xiàn)和選擇真正的贏家。嚴(yán)格限制各種稅收優(yōu)惠、低價(jià)供地、低利率低電價(jià)等可能扭曲市場(chǎng)的政策手段。同時(shí)減少行政審批，慎用行政限制，并管住政府的低效無效投資。