3. 在產(chǎn)業(yè)選擇中政府不能代替市場的主導(dǎo)作用

　　改革開放以來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說明，促進(jìn)資源合理配置、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本動(dòng)力來自市場競爭，而不是靠政府的行政手段。改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，長期沒有解決的結(jié)構(gòu)問題是工業(yè)結(jié)構(gòu)過重，消費(fèi)品嚴(yán)重短缺，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足；而且重工業(yè)自我服務(wù)、自我循環(huán)，低效復(fù)制，缺乏創(chuàng)新。改革開放后由于引進(jìn)了市場機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體私營企業(yè)和外資企業(yè)積極參與，在短短幾年中改變了消費(fèi)品嚴(yán)重短缺的局面。此后出口產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的配套、服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展等等，也無一不是市場導(dǎo)向的結(jié)果。政府政策在這些結(jié)構(gòu)改善中所起的作用，不是代替市場進(jìn)行選擇，而是放開管制、創(chuàng)造條件，推動(dòng)市場選擇。

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是由其勞動(dòng)力、自然資源、物質(zhì)資本、人力資本等要素稟賦決定的。要素稟賦結(jié)構(gòu)的變化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展的結(jié)果，短期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，不容易發(fā)生突變。政府可以通過某些政策加速要素稟賦的變化，例如鼓勵(lì)資本積累、吸引外資、促進(jìn)人力資本積累等，但短期內(nèi)不能人為改變要素稟賦所決定的比較優(yōu)勢，也不應(yīng)人為干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之背離比較優(yōu)勢，否則必然導(dǎo)致資源無效配置、產(chǎn)業(yè)競爭力下降。我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代人為推行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，就與我國勞動(dòng)力豐裕的比較優(yōu)勢不相符，人為推進(jìn)的重工業(yè)部門缺乏國際競爭力，而具有比較優(yōu)勢的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)又受到抑制，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　相反，國際國內(nèi)大量經(jīng)驗(yàn)說明，很多成功的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展案例，都不是政府政策選擇的結(jié)果，而是從激烈的市場競爭中脫穎而出者。

　　在我國過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，確實(shí)也出現(xiàn)了一些短期靠市場機(jī)制難以解決的問題。這基本上可以歸咎于兩類原因，其一是市場機(jī)制受到限制或干擾而發(fā)育不良，其二是市場機(jī)制本身失靈。

　　第一種情況如上世紀(jì)80年代，一度出現(xiàn)了能源和基礎(chǔ)原材料供應(yīng)嚴(yán)重短缺的情況。這主要是由于居民消費(fèi)提高較快，消費(fèi)品產(chǎn)業(yè)在市場調(diào)節(jié)下迅速發(fā)展，對(duì)投入品需求旺盛。處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的國有企業(yè)對(duì)市場反應(yīng)遲鈍，而非國有經(jīng)濟(jì)當(dāng)時(shí)還處于萌芽階段，規(guī)模普遍較小，一時(shí)無法滿足能源和原材料產(chǎn)業(yè)所需要的大規(guī)模投資。同時(shí)，要素市場也沒有發(fā)展起來，不能為瓶頸行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模融資。在這種情況下，政府在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)能源和基礎(chǔ)原材料產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接投資，以及通過政策鼓勵(lì)促進(jìn)這些領(lǐng)域的投資，都曾經(jīng)起到過改善結(jié)構(gòu)的積極作用。不過隨著市場的發(fā)展，這類產(chǎn)業(yè)瓶頸早已消除。政府繼續(xù)進(jìn)行這種投資或政策鼓勵(lì)，結(jié)果可能就適得其反。

　　第二種情況發(fā)生在提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，例如公路、鐵路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)領(lǐng)域，自發(fā)的市場調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)供求平衡，不容易形成充分競爭。如果政府不參與，可能出現(xiàn)供給瓶頸，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展；或者形成私人壟斷，使公眾利益受到侵害。這些現(xiàn)象在其他國家發(fā)展過程中都曾發(fā)生過。

　　我國前一時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)證明，在這些市場機(jī)制不容易發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府產(chǎn)業(yè)政策是有用武之地的。靠政府和國有企業(yè)的大規(guī)模投資以及政策鼓勵(lì)，這些瓶頸行業(yè)能夠迅速發(fā)展，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正的溢出效應(yīng)。這也是中國經(jīng)濟(jì)能夠長期保持高速增長的一個(gè)重要因素。但對(duì)這一經(jīng)驗(yàn)不應(yīng)過分解讀，不應(yīng)錯(cuò)誤理解為政府選擇可以不加區(qū)別地代替市場選擇，行政手段可以普遍代替市場機(jī)制。事實(shí)上政府選擇只能在市場失靈或暫時(shí)難以發(fā)揮作用的有限條件下起作用，而且前提是政府判斷不失誤，不做出違背市場發(fā)展方向的錯(cuò)誤選擇。

　　在絕大多數(shù)情況下，以行政干預(yù)代替市場調(diào)節(jié)只能起暫時(shí)的作用。更根本的解決途徑，是消除阻礙市場發(fā)育的因素。一種常見的情況是資本市場發(fā)育不良，不能為需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)融資。另一種同樣常見或更常見的情況，是行政干預(yù)本身阻礙了市場調(diào)節(jié)。因此就長期而言，促使市場調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮作用，例如完善資本市場、完善競爭機(jī)制，會(huì)比政府干預(yù)的作用更持久、更有效。

　　在這方面，過去也有不少教訓(xùn)。過去一個(gè)時(shí)期，各地政府紛紛鼓勵(lì)發(fā)展自己的基礎(chǔ)原材料工業(yè)，雖然迅速扭轉(zhuǎn)了原材料供給不足的情況，但很快就因擴(kuò)張過快造成了產(chǎn)能過剩。汽車、風(fēng)電和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也遇到了同樣的問題。一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，往往在各地造成同步效應(yīng)，一轟而上，使一種結(jié)構(gòu)失衡迅速變?yōu)榱硪环N失衡。反思這種情況，如果針對(duì)市場供求不平衡的情況，不是以特惠政策和行政手段過度鼓勵(lì)或催生某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是把重點(diǎn)放在改善市場環(huán)境，解決市場信息不完善、價(jià)格信號(hào)不正確、融資渠道不通暢、進(jìn)入市場有障礙等問題，使市場機(jī)制能夠真正發(fā)揮調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、合理配置資源的作用，效果可能好得多。

　　對(duì)于落后和過剩產(chǎn)能的退出機(jī)制，與其采用行政命令的事后淘汰方式，也不如首先解決地方政府投資不計(jì)成本不講效益，和國有企業(yè)負(fù)盈不負(fù)虧等機(jī)制問題，并嚴(yán)格規(guī)范和執(zhí)行環(huán)保、能耗等政策法規(guī)。

　　在促進(jìn)科技創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，常常出現(xiàn)的問題是政府政策催生的新產(chǎn)業(yè)新項(xiàng)目，有新的外殼而缺乏新的實(shí)質(zhì)，能夠拿到政府優(yōu)惠政策但技術(shù)指標(biāo)并不先進(jìn)，在國際上缺乏競爭力。甚至有不少此類項(xiàng)目實(shí)際是為尋租而生，以創(chuàng)新為名，通過錢權(quán)交易，行腐敗套利之實(shí)。

　　與此同時(shí)，一些科研單位花費(fèi)大量財(cái)政資金搞出的科研成果，卻因?yàn)闆]有理順科研管理和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，沒有打通產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的渠道，使成果長期躺在文件柜里不能開發(fā)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化。企業(yè)的自主研發(fā)創(chuàng)新，又常常因缺乏有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，受到壓抑。這些都是阻礙我國新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的老問題。因此促進(jìn)科技創(chuàng)新和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，核心問題不是政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇和以特惠政策鼓勵(lì)扶持，而是消除科研成果市場化的體制機(jī)制障礙，改善法制環(huán)境和市場競爭環(huán)境，保護(hù)和鼓勵(lì)創(chuàng)新，通過市場選擇促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。