3. 在產業選擇中政府不能代替市場的主導作用

　　改革開放以來的發展經驗說明，促進資源合理配置、結構優化的基本動力來自市場競爭，而不是靠政府的行政手段。改革開放前的計劃經濟體制下，長期沒有解決的結構問題是工業結構過重，消費品嚴重短缺，服務業發展不足；而且重工業自我服務、自我循環，低效復制，缺乏創新。改革開放后由于引進了市場機制，鄉鎮企業、個體私營企業和外資企業積極參與，在短短幾年中改變了消費品嚴重短缺的局面。此后出口產業的高速發展、相關產業的配套、服務業的加快發展等等，也無一不是市場導向的結果。政府政策在這些結構改善中所起的作用，不是代替市場進行選擇，而是放開管制、創造條件，推動市場選擇。

　　在經濟發展中，一個經濟體的合理產業結構是由其勞動力、自然資源、物質資本、人力資本等要素稟賦決定的。要素稟賦結構的變化是經濟社會長期發展的結果，短期內相對穩定，不容易發生突變。政府可以通過某些政策加速要素稟賦的變化，例如鼓勵資本積累、吸引外資、促進人力資本積累等，但短期內不能人為改變要素稟賦所決定的比較優勢，也不應人為干預產業結構，使之背離比較優勢，否則必然導致資源無效配置、產業競爭力下降。我國在計劃經濟年代人為推行的重工業優先發展戰略，就與我國勞動力豐裕的比較優勢不相符，人為推進的重工業部門缺乏國際競爭力，而具有比較優勢的勞動密集型產業又受到抑制，影響了經濟發展。

　　相反，國際國內大量經驗說明，很多成功的產業和企業發展案例，都不是政府政策選擇的結果，而是從激烈的市場競爭中脫穎而出者。

　　在我國過去的經濟發展過程中，確實也出現了一些短期靠市場機制難以解決的問題。這基本上可以歸咎于兩類原因，其一是市場機制受到限制或干擾而發育不良，其二是市場機制本身失靈。

　　第一種情況如上世紀80年代，一度出現了能源和基礎原材料供應嚴重短缺的情況。這主要是由于居民消費提高較快，消費品產業在市場調節下迅速發展，對投入品需求旺盛。處于產業鏈上游的國有企業對市場反應遲鈍，而非國有經濟當時還處于萌芽階段，規模普遍較小，一時無法滿足能源和原材料產業所需要的大規模投資。同時，要素市場也沒有發展起來，不能為瓶頸行業進行大規模融資。在這種情況下，政府在一段時期內對能源和基礎原材料產業進行直接投資，以及通過政策鼓勵促進這些領域的投資，都曾經起到過改善結構的積極作用。不過隨著市場的發展，這類產業瓶頸早已消除。政府繼續進行這種投資或政策鼓勵，結果可能就適得其反。

　　第二種情況發生在提供公共產品的領域，例如公路、鐵路、通信等基礎設施和市政建設領域，自發的市場調節難以實現供求平衡，不容易形成充分競爭。如果政府不參與，可能出現供給瓶頸，制約經濟發展；或者形成私人壟斷，使公眾利益受到侵害。這些現象在其他國家發展過程中都曾發生過。

　　我國前一時期的經驗證明，在這些市場機制不容易發揮作用的領域，政府產業政策是有用武之地的。靠政府和國有企業的大規模投資以及政策鼓勵，這些瓶頸行業能夠迅速發展，并對整個經濟產生正的溢出效應。這也是中國經濟能夠長期保持高速增長的一個重要因素。但對這一經驗不應過分解讀，不應錯誤理解為政府選擇可以不加區別地代替市場選擇，行政手段可以普遍代替市場機制。事實上政府選擇只能在市場失靈或暫時難以發揮作用的有限條件下起作用，而且前提是政府判斷不失誤，不做出違背市場發展方向的錯誤選擇。

　　在絕大多數情況下，以行政干預代替市場調節只能起暫時的作用。更根本的解決途徑，是消除阻礙市場發育的因素。一種常見的情況是資本市場發育不良，不能為需要發展的產業融資。另一種同樣常見或更常見的情況，是行政干預本身阻礙了市場調節。因此就長期而言，促使市場調節機制發揮作用，例如完善資本市場、完善競爭機制，會比政府干預的作用更持久、更有效。

　　在這方面，過去也有不少教訓。過去一個時期，各地政府紛紛鼓勵發展自己的基礎原材料工業，雖然迅速扭轉了原材料供給不足的情況，但很快就因擴張過快造成了產能過剩。汽車、風電和光伏產業的發展也遇到了同樣的問題。一項產業政策，往往在各地造成同步效應，一轟而上，使一種結構失衡迅速變為另一種失衡。反思這種情況，如果針對市場供求不平衡的情況，不是以特惠政策和行政手段過度鼓勵或催生某些產業發展，而是把重點放在改善市場環境，解決市場信息不完善、價格信號不正確、融資渠道不通暢、進入市場有障礙等問題，使市場機制能夠真正發揮調節產業結構、合理配置資源的作用，效果可能好得多。

　　對于落后和過剩產能的退出機制，與其采用行政命令的事后淘汰方式，也不如首先解決地方政府投資不計成本不講效益，和國有企業負盈不負虧等機制問題，并嚴格規范和執行環保、能耗等政策法規。

　　在促進科技創新和新產業發展方面，常常出現的問題是政府政策催生的新產業新項目，有新的外殼而缺乏新的實質，能夠拿到政府優惠政策但技術指標并不先進，在國際上缺乏競爭力。甚至有不少此類項目實際是為尋租而生，以創新為名，通過錢權交易，行腐敗套利之實。

　　與此同時，一些科研單位花費大量財政資金搞出的科研成果，卻因為沒有理順科研管理和創新激勵機制，沒有打通產學研結合的渠道，使成果長期躺在文件柜里不能開發應用和產業化。企業的自主研發創新，又常常因缺乏有效的知識產權保護，受到壓抑。這些都是阻礙我國新技術、新產業發展的老問題。因此促進科技創新和新產業發展，核心問題不是政府進行產業選擇和以特惠政策鼓勵扶持，而是消除科研成果市場化的體制機制障礙，改善法制環境和市場競爭環境，保護和鼓勵創新，通過市場選擇促進新技術新產業發展。