二、十三五時期產業政策轉型的基本思路

　　總結過去產業政策的經驗教訓，我國在十三五時期應當實現產業政策的轉型。基本思路應從選擇性和特惠式產業政策，轉向改善市場環境、規范市場行為、促進公平競爭、完善要素市場，發揮市場機制對資源配置起決定性作用的普惠式政策，以促進產業結構合理化。在此基礎上，以補充性的產業政策解決市場失靈問題，包括促進人力資源培育，加強環保和能源替代，繼續完善基礎設施；也包括在少數看得準而市場未能及時作出反應的領域，可以采取類似兩彈一星的機制，通過政府組織和鼓勵研發攻關，取得關鍵突破，然后交給市場，實現產業化發展。具體可以考慮如下方面：

　　1）理順資源和要素價格機制，清理各類選擇性優惠政策，減少行政審批和干預，消除因體制機制障礙和政策傾斜對市場配置資源的不利影響，實現政策公開、公平、公正，通過市場調節機制促進產業結構合理化。

　　2）實行普惠政策，廣泛減輕企業負擔，特別注重改善小微企業經營環境，促進在公平競爭基礎上不同行業、不同類別、不同規模企業共同發展。

　　3）改善政府行為，促進從經濟主導型政府向服務型政府的職能轉變，減少非必要的政府投資，確立市場的投資主體地位，優化企業特別是國有企業通過市場實現要素優化配置和進入退出的機制。

　　4）促進產學研結合，加強對企業知識產權的法律保護，以良好的法制環境促進市場導向的企業研發創新和新產業發展。

　　5）改善人力資源供應，發展多種形式的應用型職業教育，為產業發展提供動力。

　　6）推動金融改革和金融市場發育，擴大金融市場競爭，拓寬融資渠道，培育風險資本，完善產業發展的融資機制。

　　7）促進行業組織發育，改善市場信息溝通，提供促進市場運行的政府服務，發揮市場機制對產業結構合理化的調節作用。

　　8）強化資源環境保護，運用政策杠桿抑制化石能源消費和污染排放，促進新能源替代。

　　9）在少數有重大意義但市場失靈的關鍵產業和技術領域可以實行兩彈一星原則，由政府組織技術攻關，但更加注重新技術新成果的產業化市場化應用。

　　三、產業政策框架考慮

　　1. 促進形成公平競爭的經營環境

　　近年來的企業調查顯示，政策和政府行政管理方面的問題對市場經營環境的影響是企業反映最集中的問題。在2012年一項對全國四千家各類企業的調查中，有34%的企業負責人將這方面的問題列為對企業經營影響最大的障礙因素，54%的企業負責人認為這方面的問題構成了企業經營的主要障礙因素之一。其中多數反映集中在政策和政府行政在“公開、公平、公正”方面做得不好，包括政策和規章制度不公開透明、行政執法機關執法不公、各類企業沒有享受公平的國民待遇。其他障礙因素還包括“政府效率”低下（主要是行政審批手續繁雜）、“政府不必要的行政干預”過多和“政府官員廉潔守法”存在問題（見王小魯、余靜文、樊綱：《中國分省企業經營環境指數——2013年報告》，中信出版社）。

　　上述調查還發現，不同規模、不同所有制的企業面臨的經營環境存在明顯差異，小微企業經營環境最差，中型企業也差于大企業；非國有企業的經營環境顯著差于國有企業。說明市場競爭的環境不公平，而且主要與政策因素有關。

　　針對這種情況，通過體制改革和政策調整改善市場環境，促進公平競爭，應當列為產業政策的第一要務。

　　首先是實現政策公平。包括：

　　清理各地政府對資源類產品包括電、油、氣、水等的價格干預政策，徹底實行同等資源同等價格，根本消除針對不同企業實行不同價格的情況。

　　實現同地同價，清理各地各級政府對某些企業、某些投資項目免費和低價供地的政策。目前全國范圍工業用地享受優惠價格，助長了土地資源浪費和某些企業在工業用地名義下進行商業性開發、賺取土地差價的投機行為，也人為壓低了一些工業企業的實際成本。建議制定中短期目標，盡快實現各產業同地同價。

　　清理針對特定行業特定企業的稅收優惠、低息貸款、財政補貼政策，使企業能夠在同一起跑線上公平競爭。

　　促進銀行業改革和民間小型金融機構發展，改變小微企業貸款難的狀況。

　　其次是實現政策和政府行政公開透明，依法行政，簡政放權，防止私相授受、錢權交易、利益輸送；消除對某些行業、某些企業的歧視性待遇；清理取消各種稅外收費，盡快實現向統一稅收制度的轉變。

　　過去各地政府對高科技企業、新產業企業的各類補貼等優惠政策透明度低，不夠公開，標準不明確，自由裁量空間很大，導致了尋租腐敗行為和公共資金分配不公和濫用，而很少起到真正促進科技創新的作用。今后這類特惠政策要盡量減少，代之以公開透明、標準統一的普惠性政策。特殊情況下確有必要保留的特惠性政策，必須做到面向全社會公開透明，制定嚴格規范的標準，建立事后核查、評估和責任追究機制。