8. 強化環境保護，促進節能減排，推動能源替代

　　產業政策在總體上應當是普惠性的、促進市場競爭的，但對于有正負外部性的經濟活動，產業政策應當是選擇性和導向性的。原因是在存在外部性的條件下，自發的市場選擇不導致最優結果，需要通過政策加以校正。

　　一個明顯的例子就是化石能源消費和污染物排放。化石能源是不可再生能源，而且其消費帶來大氣污染和碳排放。我國在2000-2013年間，化石能源消費從13.6億噸標準煤猛增到33.8億噸標準煤，短短十三年增長到原來的兩倍半。這使我國成為世界最大的能源消費國、最大的石油和煤炭凈進口國，同時帶來了嚴重空氣污染和巨量碳排放，使我國廣大地區的空氣質量急劇下降，邊際社會成本顯然超過了邊際收益。化石能源消費的負外部影響由整個社會承受，不能自動促使能源使用者節能降污。因此必須強化環境監測和執法力度，對導致空氣污染、水污染和固體污染物超標違規排放的企業，嚴格執法，予以懲罰，杜絕各地政府不認真執法，或罰款放行的做法。

　　除了環境執法，還應通過稅收杠桿加大化石能源使用成本，促使減少能耗和排污，促進清潔能源替代。該項稅收應主要用于環保和能源替代。建議十三五后期擇機將石油和煤炭的資源稅稅率提高至15% (少數資源條件較差的礦山和油田可適用10%稅率)。對進口石油和煤炭，征收同等稅率的資源稅。鑒于天然氣相對清潔，應鼓勵使用，可保持現有稅率不變。

　　化石能源具有負外部性，而清潔和可再生能源因為能替代化石能源，減少污染，具有正外部性，有必要通過鼓勵政策促進發展。但在這方面，我國前一階段走過一段彎路，由于政策鼓勵主要集中于補貼供給方，而不是擴大需求，導致光伏、風能等產業產能迅速擴張，但需求不暢，造成嚴重的產能過剩。未來新能源政策的重點應放在鼓勵需求方和消除市場瓶頸，包括解決風電和太陽能發電的上網問題，和加強對消費者使用清潔能源的政策鼓勵。

　　在清潔能源替代方面，核能開發在我國能源戰略中應置于非常重要的位置。我國煤炭消費目前仍占全部能源消費的66%，燃煤是碳排放和二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物等空氣污染物排放的最大來源。在現有技術條件下，煤炭在短期內不可能被可再生能源大規模替代。因此發展安全核能具有重大的戰略意義。

　　從現有資料來看，釷基熔鹽堆具有安全性高、可控性強、成本低、核廢料放射水平低、半衰期短、我國資源蘊藏豐富等優點，未來有希望成為替代化石能源的更安全、清潔、高效、廉價的能源，實現對煤炭的大規模替代。這可能帶來一場能源革命。應考慮把推進釷基熔鹽堆的研發攻關和未來的產業化應用，作為今后產業政策的一項重要內容，而且允許和鼓勵企業參與這項工作，可能比單純由政府組織更為有效。

　　9. 在少數市場失靈的關鍵技術領域由政府組織技術攻關

　　有些新興產業的發展，有賴于關鍵技術的重大突破。而這不一定能夠由企業自發地靠市場機制完成。政府有可能比企業獲取更全面的信息，集中更雄厚的資金，調動更多人力物力開展研發，更快取得成果。在這種情況下，只要看得準，可以采取兩彈一星或航天工程的研發方式，由政府投資，組織多部門協同作戰，進行技術攻關。

　　不過無論國內和國外，在這方面都既有成功的經驗，也有失敗的教訓，需要慎重從事。其中有幾個原則應該遵循：

　　1）在技術問題上，必須以專業人員的意見為決策主要依據，而不能憑領導人的主觀意志拍板決策。

　　2）對于技術上的不確定性和風險，必須多方聽取意見，進行科學論證，不允許排斥不同意見，變成一派意見的論證。

　　3）對于涉及多學科、多領域、有重大社會影響的技術問題，必須由多學科的技術專家及經濟、環境、社會、法律方面的專家在廣泛討論的基礎上進行全面的技術和經濟論證，不能簡單由少數專家做出判斷和決定。

　　4）對于意義重大，但經過廣泛論證仍然有重大爭議的技術問題，在充分考慮不同意見和不危及社會安全的前提下，可以由政府提出方案提交人大決策，避免重大決策久拖不決，延誤時機。同時應當建立重大決策的事后責任追究機制。責任追究不以項目成敗為依據，而是以是否決策符合程序、有無違規行為為依據。

　　最后，技術突破必須落實于產業化。因此要更加注重新技術新成果的產業化應用。可以通過政府招標、技術轉讓、政企合作等多種方式進行推廣，應當充分依賴市場競爭機制完成產業化過程，一般情況下不搞國有企業獨享。對新生的幼稚產業可以采取一定的保護措施，但保護不能變成軟預算約束，而且應有期限。

　　四、簡短概括

　　本文認為我國十三五時期的產業政策應當適應新時期的需要進行轉型，從選擇性、特惠性和政府主導的產業政策，轉向普惠性和促進市場競爭的產業政策。這有利于優化資源配置，實現結構平衡，促進科技創新。

　　具體政策，包括消除不必要的價格干預和政策差異、創造公平競爭的市場環境，以普惠式政策減輕企業負擔，改善政府公共服務職能，促進技術創新和知識產權保護，改善人力資源供應，促進金融市場競爭、拓寬融資渠道，促進行業組織發育、提供政府信息服務，強化資源環境保護、限制污染排放、促進能源替代，以及在少數市場失靈的關鍵領域由政府組織技術攻關、推進產業化發展。