8. 強化環(huán)境保護，促進節(jié)能減排，推動能源替代

　　產(chǎn)業(yè)政策在總體上應當是普惠性的、促進市場競爭的，但對于有正負外部性的經(jīng)濟活動，產(chǎn)業(yè)政策應當是選擇性和導向性的。原因是在存在外部性的條件下，自發(fā)的市場選擇不導致最優(yōu)結果，需要通過政策加以校正。

　　一個明顯的例子就是化石能源消費和污染物排放。化石能源是不可再生能源，而且其消費帶來大氣污染和碳排放。我國在2000-2013年間，化石能源消費從13.6億噸標準煤猛增到33.8億噸標準煤，短短十三年增長到原來的兩倍半。這使我國成為世界最大的能源消費國、最大的石油和煤炭凈進口國，同時帶來了嚴重空氣污染和巨量碳排放，使我國廣大地區(qū)的空氣質量急劇下降，邊際社會成本顯然超過了邊際收益。化石能源消費的負外部影響由整個社會承受，不能自動促使能源使用者節(jié)能降污。因此必須強化環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法力度，對導致空氣污染、水污染和固體污染物超標違規(guī)排放的企業(yè)，嚴格執(zhí)法，予以懲罰，杜絕各地政府不認真執(zhí)法，或罰款放行的做法。

　　除了環(huán)境執(zhí)法，還應通過稅收杠桿加大化石能源使用成本，促使減少能耗和排污，促進清潔能源替代。該項稅收應主要用于環(huán)保和能源替代。建議十三五后期擇機將石油和煤炭的資源稅稅率提高至15% (少數(shù)資源條件較差的礦山和油田可適用10%稅率)。對進口石油和煤炭，征收同等稅率的資源稅。鑒于天然氣相對清潔，應鼓勵使用，可保持現(xiàn)有稅率不變。

　　化石能源具有負外部性，而清潔和可再生能源因為能替代化石能源，減少污染，具有正外部性，有必要通過鼓勵政策促進發(fā)展。但在這方面，我國前一階段走過一段彎路，由于政策鼓勵主要集中于補貼供給方，而不是擴大需求，導致光伏、風能等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能迅速擴張，但需求不暢，造成嚴重的產(chǎn)能過剩。未來新能源政策的重點應放在鼓勵需求方和消除市場瓶頸，包括解決風電和太陽能發(fā)電的上網(wǎng)問題，和加強對消費者使用清潔能源的政策鼓勵。

　　在清潔能源替代方面，核能開發(fā)在我國能源戰(zhàn)略中應置于非常重要的位置。我國煤炭消費目前仍占全部能源消費的66%，燃煤是碳排放和二氧化硫、氮氧化物、懸浮顆粒物等空氣污染物排放的最大來源。在現(xiàn)有技術條件下，煤炭在短期內不可能被可再生能源大規(guī)模替代。因此發(fā)展安全核能具有重大的戰(zhàn)略意義。

　　從現(xiàn)有資料來看，釷基熔鹽堆具有安全性高、可控性強、成本低、核廢料放射水平低、半衰期短、我國資源蘊藏豐富等優(yōu)點，未來有希望成為替代化石能源的更安全、清潔、高效、廉價的能源，實現(xiàn)對煤炭的大規(guī)模替代。這可能帶來一場能源革命。應考慮把推進釷基熔鹽堆的研發(fā)攻關和未來的產(chǎn)業(yè)化應用，作為今后產(chǎn)業(yè)政策的一項重要內容，而且允許和鼓勵企業(yè)參與這項工作，可能比單純由政府組織更為有效。

　　9. 在少數(shù)市場失靈的關鍵技術領域由政府組織技術攻關

　　有些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有賴于關鍵技術的重大突破。而這不一定能夠由企業(yè)自發(fā)地靠市場機制完成。政府有可能比企業(yè)獲取更全面的信息，集中更雄厚的資金，調動更多人力物力開展研發(fā)，更快取得成果。在這種情況下，只要看得準，可以采取兩彈一星或航天工程的研發(fā)方式，由政府投資，組織多部門協(xié)同作戰(zhàn)，進行技術攻關。

　　不過無論國內和國外，在這方面都既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓，需要慎重從事。其中有幾個原則應該遵循：

　　1）在技術問題上，必須以專業(yè)人員的意見為決策主要依據(jù)，而不能憑領導人的主觀意志拍板決策。

　　2）對于技術上的不確定性和風險，必須多方聽取意見，進行科學論證，不允許排斥不同意見，變成一派意見的論證。

　　3）對于涉及多學科、多領域、有重大社會影響的技術問題，必須由多學科的技術專家及經(jīng)濟、環(huán)境、社會、法律方面的專家在廣泛討論的基礎上進行全面的技術和經(jīng)濟論證，不能簡單由少數(shù)專家做出判斷和決定。

　　4）對于意義重大，但經(jīng)過廣泛論證仍然有重大爭議的技術問題，在充分考慮不同意見和不危及社會安全的前提下，可以由政府提出方案提交人大決策，避免重大決策久拖不決，延誤時機。同時應當建立重大決策的事后責任追究機制。責任追究不以項目成敗為依據(jù)，而是以是否決策符合程序、有無違規(guī)行為為依據(jù)。

　　最后，技術突破必須落實于產(chǎn)業(yè)化。因此要更加注重新技術新成果的產(chǎn)業(yè)化應用。可以通過政府招標、技術轉讓、政企合作等多種方式進行推廣，應當充分依賴市場競爭機制完成產(chǎn)業(yè)化過程，一般情況下不搞國有企業(yè)獨享。對新生的幼稚產(chǎn)業(yè)可以采取一定的保護措施，但保護不能變成軟預算約束，而且應有期限。

　　四、簡短概括

　　本文認為我國十三五時期的產(chǎn)業(yè)政策應當適應新時期的需要進行轉型，從選擇性、特惠性和政府主導的產(chǎn)業(yè)政策，轉向普惠性和促進市場競爭的產(chǎn)業(yè)政策。這有利于優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)結構平衡，促進科技創(chuàng)新。

　　具體政策，包括消除不必要的價格干預和政策差異、創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，以普惠式政策減輕企業(yè)負擔，改善政府公共服務職能，促進技術創(chuàng)新和知識產(chǎn)權保護，改善人力資源供應，促進金融市場競爭、拓寬融資渠道，促進行業(yè)組織發(fā)育、提供政府信息服務，強化資源環(huán)境保護、限制污染排放、促進能源替代，以及在少數(shù)市場失靈的關鍵領域由政府組織技術攻關、推進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。