二、制度環境的困境

　　 社會結構上的斷裂導致了政治經濟發展上的制度環境困境，使得拉丁美洲國家難以選擇恰當的發展戰略。

　　 1、高度兩極分化的社會結構產生制度惰性

　　拉丁美洲國家獨立以來的三種經濟發展模式都使得精英集團攫取了更多的財富。在早期的初級產品出口導向的發展階段，真正受益的是莊園主與礦主；在進口替代的工業化階段，獲益最大的是擴大規模的資本家、從農業生產轉向工業生產的農場主以及進口產品的代理人；在自由化發展階段，則是跨國公司與大資本家從市場化與私有化的進程中獲利最豐。

　　毋庸諱言，底層民眾雖然也從經濟發展中獲得了好處，但其收入和福利提升的速度顯然遠遠低于經濟發展的速度，更低于權貴集團積攢財富的速度。這必然導致社會結構的進一步兩極分化。

　　有研究顯示，進一步的發展需要吸收新技術并致力于知識密集型產業發展的模式。這一發展模式的轉變，將帶來社會的平等化。相反地，高度兩極分化的社會結構會產生制度惰性，并進一步抑制社會結構的變革。從2000年拉丁美洲與東亞日本、韓國的比較可以深刻地揭示這一點。拉美國家國民收入高度集中在精英階層手中：最富有的10%人口占總收入的百分比，拉美國家中較低的玻利維亞接近1/3，較高的智利接近1/2。同一指標在東亞成功轉型的日本與韓國則僅為1/5。與此同時，在這些拉美國家中，有相當比例的從業人員被迫置身于缺乏勞動保護與社會保障、工資低下且沒有發展空間的非正規部門：這一比例從智利的1/5到玻利維亞的2/3。日本在非正規部門的從業人員僅占1/9，韓國也達到了1/4。差異更為顯著的是，拉美國家對可能促進結構性變遷的創新與教育的投入，遠遠低于東亞國家。在拉美國家中，研發投入力度較大的巴西也達不到GDP的1%，而秘魯則只有0.1%，遠遠低于發達國家平均2%的水平，更是低于轉型成功的東亞國家。與此一致的是，拉美國家在教育上的投入也遠遠不夠。教育水平較高的智利也僅有超過1/3的成年人口（25歲以上）完成了中學教育，而日本與韓國的成年人口中差不多有一半完成了中學教育。

　　 2、高額的“社會福利”支出

　　在拉美國家的發展戰略選擇過程中，高額的“公共福利”支出通常被指為導致制度環境困境的重要羈絆。由嚴重的社會不平等所導致的巨大社會壓力，使得政府在二次分配中走向“民粹主義”，將大部分公共支出用于消費性的社會福利，公共基礎設施投入嚴重不足，使得投資環境難以改善。這樣的“福利趕超”成為了經濟發展的障礙。不少拉美國家都經歷了典型的“民粹主義”政府，有些“民粹主義”政策一直持續到現在。

　　在1980年代，拉美國家在社會支出上處于相對較低的水平。但到了1980年代后期，拉美國家開始反思社會政策，認識到以往的工資補貼僅僅使得城市中產階級受益。由此，拉美國家通過“民粹主義”的政策進行調整，加大在教育、健康等方面的投入，將大量貧窮人口納入社會福利支持當中。

　　從1990年代開始，拉美國家的社會支出有了巨大的飛躍，從1980年代平均5%左右，提升到1990年代超過10%，直到2001年的13.8%。這些社會福利支出擠占了拉美國家的整個公共支出。在1990年代初，拉丁美洲各國平均的社會支出占到公共支出的41.8%，這一比例在1990年代末上升到了47.8%。而其中的一些國家（比如阿根廷、巴西、智利等）在1990年代末，這一比例甚至達到了60%以上。但是，“民粹主義”政策的效果一直不顯著，根本沒有達到最初提高工人工資與提升民眾社會福利的目標。在實施了數十年旨在縮小收入差距的政策之后，這些國家的收入不平等狀況依然是世界上最為嚴重的。

　　 “民粹主義”政策指引下的超額“社會支出”不僅沒有帶來收入差距的縮小，反而引發了巨大的發展陷阱：既增加了財政負擔，也限制了增長的動力。在這種政策下，宏觀經濟發展的周期通常可以分成以下四個階段。

　　 第一階段：政策初見成效，產出、實際工資與就業保持高水平，沒有出現嚴重的通貨膨脹與商品短缺問題。

　　第二階段：增長遇到瓶頸，國內需求的擴張與外匯儲備的不足導致了商品儲存嚴重不足，通貨膨脹抬頭，工資大幅提升，財政赤字惡化。

　　 第三階段：全面短缺，通貨膨脹高企，資本外流，貨幣匱乏，實際工資大幅下降，財政難以為繼，政府處于破產邊緣。

　　 第四階段：新政府上臺，實施正統的穩定政策。實際工資下降到“民粹主義”政策實施之前的低水平，并將保持相當長一段時間。

　　 “民粹主義”政策在其末期通常會導致經濟混亂、社會騷亂，甚至政治上的劇烈動蕩。1970年代秘魯的阿蘭德政府就是在政變中下臺的。由兩極分化的社會結構導致的“民粹主義”政策注定不可持續，終將失敗。但是，這種社會結構的沉重壓力使得新上臺的政府又不得不做出同樣的承諾，實施同樣的“民粹主義”政策。在這樣“鐘擺”似的一個個周期中，拉美國家陷入了“發展陷阱”當中，難以掙脫。

　　 3、無序城市化、非正規部門與扭曲的效率機制

　　在整個20世紀，拉丁美洲經歷了人口的快速增長。二戰之后，其人口增長的速度進一步提高，年均人口增長率由1.9%提升到2.9%。這一人口增長過程伴隨著更為快速的城市化進程。在1930年代開始的進口替代工業化發展策略之后，拉丁美洲農村開始出現大量的剩余勞動力，這些農村人口只能轉移到城市中去。這必然帶來拉丁美洲的快速城市化。二戰以后，拉丁美洲的城市人口迅速增長，城市人口比例在1950年超過40%，1975年超過60%，2000年超過75%，成為超過歐洲而僅次于北美洲的第二大城市化地區。

　　需要特別指出的是，拉丁美洲的高速城市化是在其工業化并不徹底、經濟發展并不成功的背景下發生的，拉美各國的工業化水平僅僅在30%左右。這樣的經濟發展水平無法支撐起如此高的城市化水平。

　　因此，大量涌入城市的農民無法找到體面的工作，他們或者失業，或者進入非正規部門就業。這些新移民在城市里形成了龐大的城市底層群體，既導致了城市貧困問題，也帶來了大量與城市貧民窟相聯的社會問題。同時，城市貧民進一步加劇了社會上的貧富差距，也帶來了政治動蕩的隱患。

　　在社會不平等加劇與“福利趕超”的背景下，拉美國家制度改革的壁壘越來越高，要素市場的效率機制被扭曲，生產效率難以提高，發展陷入困境。