三、國家治理能力上的薄弱

　　正是由于拉美國家兩極分化的社會結構，讓政府在國家治理上面臨兩難的境地，在發展與公平之間無法平衡，使得政府的政策選擇處于“鐘擺”似的周期性變動之中，最終導致政府的頻繁更替與政局的動蕩。這顯示了拉美政府在特定的社會結構中薄弱的治理能力：既無法完全倒向權貴集團成為寡頭政府，也無法完全成為一個可持續的“民粹主義”政府。

　　無論是在初級產品出口導向發展時期、進口替代工業化發展時期，還是在1980年代開始的新自由主義發展時期，拉美各國政府都需要依靠精英集團推動發展，從而政策制定的偏好在一定程度上為這一集團所控制。相應地，經濟發展的大部分收益為這些精英所獲得。這也是為什么在過去100多年的發展過程中，拉美各國的社會不平等程度會一再加深，并成為全球最不平等的地區之一。

　　廣大底層民眾也從經濟發展中受益，但是，一旦經濟停滯（如1930與1980年代的世界危機），其代價通常由他們來承擔。這也是為什么每一次經濟模式失敗之后，在下一個經濟發展模式實施之前，拉美各國總是要經歷劇烈的社會沖突、政局動蕩，甚至是深刻的社會革命。

　　前述的超額“社會支出”及其后果也是拉美各國政府治理能力薄弱的表現。為了避免激烈的社會沖突，安撫底層民眾，拉美各國政府通常會加大公共支出中社會福利支出的份額。這些計劃作為政治上的權宜之計，往往不顧財政能力，支出往往大于政府收入。

　　當然，這樣的“民粹主義”政策難以長期支撐。最終，超額社會支出政策失敗的時候，政府既要承擔對于底層民眾的信用破產，又要面對濫用資源限制發展的指責，只好黯然下臺。由于底層民眾龐大這一社會結構沒有改變，新上臺的政府首要的任務，又成了安撫民眾，因為經濟波動受到傷害的是底層民眾。拉美各國的國家治理能力就在這種特定環境中被綁架，根本無法施展。

　　 20世紀30年代，在初級產品出口導向的發展模式失敗以后，一些主要的拉美國家（如阿根廷、巴西、墨西哥等）基本都經歷了劇烈的社會革命、甚至是軍人干政，最后才逐漸平穩下來。20世紀90年代以后，絕大多數拉美國家的民主體制得到了進一步鞏固，但是底層民眾的政治訴求在經濟領域與社會領域的爭奪是不可避免的。

　　總之，拉美的困境在很大程度上是獨立之后的社會結構沒有一個成功的轉型，延續并放大了殖民時期社會結構的斷裂。而這一特定的歷史遺產與發展軌跡，帶來了拉美國家在制定發展戰略的過程中面臨兩難境地：選擇了特定的有利于發展的戰略，將進一步拉大社會不平等，任何的經濟停滯都將帶來更為猛烈的底層民眾的反抗；選擇了特定的社會福利政策，又超出了財政支撐能力，難以為繼，最終也將失敗。這一兩極分化的社會結構，也導致了拉美國家在國家治理能力上的嚴重不足。與此相應的是，拉美國家在應對城市化進程時，無力把控局面，引導農民循序進城，使得城市化在短期完成，社會階層的高度不平等與階層間的對抗在城市中直接體現出來，導致了社會壓力的加大與社會沖突的加劇，直接扼殺了制度變革的潛在可能。