中國金融改革戰略研究（4）

　　經過二十多年的發展，我國金融法律體系從無到有，逐漸成型，在相當程度上滿足了轉軌時期我國金融體系的發展需要。盡管如此，現有金融法律仍存在一些不足與缺陷。隨著經濟發展方式轉換和金融業加快轉型，現有金融法律體系的不適應性日益凸顯，制約了我國金融市場和金融行業的健康發展。本報告在回顧金融法律體系形成與發展的基礎上，分析了中國現有金融法律體系的特點，從金融立法、金融執法、金融司法和金融守法四個維度系統梳理了我國金融法律體系現存的主要缺陷。

　　鄭金宏 王剛 張承惠

　　經過二十多年的發展，我國金融法律體系從無到有，逐漸成型，在相當程度上滿足了轉軌時期我國金融體系的發展需要。盡管如此，現有金融法律仍存在一些不足與缺陷。隨著經濟發展方式轉換和金融業加快轉型，現有金融法律體系的不適應性日益凸顯，制約了我國金融市場和金融行業的健康發展。本報告在回顧金融法律體系形成與發展的基礎上，分析了中國現有金融法律體系的特點，從金融立法、金融執法、金融司法和金融守法四個維度系統梳理了我國金融法律體系現存的主要缺陷。

　　我國金融法律體系的發展沿革

　　從1978年到上世紀90年代前期，隨著經濟體制改革的推進，中國金融業經歷了一個從無到有、從少到多的快速發展過程。在這個過程中，金融法治建設基本處于空白，金融機構和金融監管主要是依托中央銀行的行政體系、依靠行政手段實施的。

　　1993年黨的十四屆三中全會提出加快金融體制改革以后，我國開始嘗試建立一個更加市場化的金融體系，具體措施包括促使四大專業銀行向商業銀行轉型、發展證券市場和保險市場、建立分業監管體制等。經過20多年的發展，無論是金融組織、金融市場還是金融監管體制都發生了巨大變化。金融法律框架也從無到有，逐漸成型。1995年《中國人民銀行法》、《商業銀行法》和《保險法》頒布實施，此后我國又相繼制定《證券法》、《信托法》、《銀行業監督管理法》、《證券投資基金法》等重要的金融法律，以及配套實施的行政法規、司法解釋與部門規章、規范性文件，初步形成了我國的金融法律框架。這些金融立法在很大程度上滿足了處于特殊歷史時期的中國金融市場的發展需要，也反映出法律移植與國家強制雙重指引下的中國特色金融市場的形成過程。

　　目前在銀行、證券、保險、信托等領域，均頒布了相應法律和大量由國家機關制定的規范性文件。盡管如此，中國的金融法治還是不充分和不健全的。特別是隨著經濟發展方式的轉換和金融改革的深化，一個更加高效、安全和穩健的金融體系，需要更加健全、更具適應性的金融法律體系。

　　我國金融法律體系的主要特征

　　我國屬于注重法律穩定性的大陸法系，其特點是更加強調國家權力、行政機構享有相當分量的立法權和執法權、法律體系比較清晰、立法過程力求完整導致立法和修改周期偏長、法官自由裁量權受制定法的嚴格限制。與英美法系相比，其長處是法律體系構成比較清晰完整，法典化程度較高，執法部門執行力強、反應快捷。短處在于不夠注重保護私人產權，法官自由裁量權不足，行政權力過于影響立法與司法，行政執法隨意性大，司法監督、自律治理等相對薄弱。在金融領域，大陸法系下金融監管部門具有強有力的行動能力，能夠迅速處置金融風險。問題則在于過分依賴監管部門資源，立法和執法的隨意性大，維系金融法律框架的成本偏高。

　　具體而言，我國金融法律體系有如下特征：

　　——金融法律框架由法律、法規、規章制度、規范性文件等共同組成，其中監管部門出臺的規范性文件是主要執法依據

　　金融法律是由立法機構制訂和頒布的、直接調整金融關系的基礎性法律。我國尚沒有綜合性的金融法律，涉及金融的法律通常用所涉及金融行業（機構）的名稱來命名；法規是執法機構或行政部門對某一重大事項辦理做出比較全面、系統、原則的規定，或者用于補充、解釋、修改相關法律，通常以《﹡﹡條例》、《﹡﹡決定》的形式頒布；規章制度和規范性文件包括規范行業活動的規則、相關管理辦法、規范金融機構組織程序和辦事規則的章程等。由于金融法律法規制訂和修改的周期偏長，法律條文原則性規定居多，中國金融市場和各類金融活動又發展迅速，法律法規往往不能適應形勢的需要，金融監管部門制訂的規章制度和規范性文件便因制定程序簡便、易于修改而成為普遍的執法依據。

　　——正規金融的立法權集中于全國人大和中央政府層面，部分省市開始對非正規金融活動立法

　　對于一些非正規的金融交易活動和類金融機構（如小額貸款公司、擔保機構、融資租賃公司、典當行等），由于中央政府將市場準入的批準權下放給省級政府，在中央政府部門出臺相關法規的基礎上，多數省份均出臺了實施細則。在地方金融改革試點過程中，部分省級人大開始針對現有金融法律空白領域（如民間借貸、民間投融資）設立地方法律，以規范在本地區廣泛存在和影響力較大的非正規金融交易活動。

　　——司法解釋和其他司法文件成為金融法律制度的重要組成部分

　　新中國法制體系建立之初，法院就被允許通過解釋法律獲得創制法律規則的權力。近30年來，最高人民法院制定的一系列司法解釋已經成為我國金融法律制度的重要組成部分。實踐中許多司法解釋文本的內容事實上遠不止在解釋法律，更多的是在創制法律規則，一定程度上彌補了人大和行政部門對金融法律規則供給的不足。除正規司法解釋外，最高法院下發的各種“座談會紀要”、通知、意見乃至領導講話、答記者問等都在某些特定方面成為金融市場的司法規則。