我國現有金融法律體系存在的主要問題

　　從法律體系的四要素立法、執法、司法、守法來看，我國現有金融法律體系在四個層面均存在問題。

　　——金融立法層面的問題和缺陷

　　1．行政主導立法現象普遍

　　行政主導的具體表現，一是在法律制度設計之初便通過大量的授權性規則和兜底條款為行政權力的行使提供了過于寬泛的空間，使得金融市場規制具有很強的政策性和不穩定性。二是金融法律規則的制定和實施具有明顯的部門化傾向，并由此形成以行政許可為核心，管制色彩濃重的法律體系。由于大量規范性文件是由不同監管部門根據監管職能分工分別制訂和實施的，在綜合經營的背景下，必然導致同類金融產品和業務因實施主體不同，而要適用不同規則的問題，進而引發規則適用混亂與監管套利。同時，行政主導立法既造成行政部門公權力無序擴張和制約不足，也給政府帶來遠超過法律條文明確規定的責任。

　　2．法律體系不夠完備，在橫向和縱向均存在不足

　　從橫向看，主要表現為上位法存在空白。一方面，缺少《期貨交易法》、《金融控股公司法》、《金融消費者保護法》等基礎性法律；另一方面，現有上位法覆蓋范圍過窄，很多金融業務尚未納入法律范疇。特別是隨著金融不斷深化，金融新業態不斷涌現，這一問題越來越突出。例如在借貸關系上，小貸公司、典當行、擔保公司等非存款類機構，以及民間借貸（地下錢莊、P2P）等實際上從事的是金融業務，但在上位法中卻沒有法律地位，其金融機構或金融活動的性質不被認可，經營行為不受監管，潛在金融風險不斷加大。再如在證券的界定上，目前大量存在的非公開發行或非標準化的證券資產（包括在銀行間債券市場發行的債務融資工具、短期融資券、中期票據；在場外市場發展起來的私募股權、私募債等），也未在上位法上明確地位，在很大程度上影響了中國私募市場的發展。

　　從縱向看，問題一是法律層次不清。現有一些法律如《信托法》、《證券法》、《保險法》等都是混合立法，即將交易法和行業法糅合在一個法律之內，且偏重于行業立法，對于交易活動的立法相對薄弱。而在國外，大多對業務和機構是分別立法的。如既有《信托法》也有《信托業法》；既有《保險法》也有《保險業法》。前者屬于商法范疇，是基本法；后者屬于監管法范疇，是操作法。混合立法的益處是相對簡單，缺點是將某一類金融交易活動歸為一個行業，容易造成監管分工不清和監管空白等問題，甚至演變成主要為監管者立法。例如，信托是一種財產所有人在一定的信托目的之下將財產交付受托人管理的民事法律行為，信托行為的主客體極為廣泛。但是現有法律將信托行為規范與信托業規范合為一體，并將監管信托業的職能賦予中國銀監會，結果是一方面只有銀監會批準的信托公司才能從事信托業務，另一方面銀行、證券、保險等機構從事的大量理財業務又是事實上的信托行為，各監管機構不得不制訂各自的監管辦法，造成監管制度的不一致。

　　二是配套下位法律欠缺。例如中國現有4家政策性金融機構，運行多年以后相關法律仍未出臺。再如在保險領域只有一部《保險法》，而相關配套法律如機動車財產賠償、保險產品費率厘定、互助保險、農業保險、投保人保障基金等重要事項均缺乏相關立法。

　　3．法律過于寬泛和簡單，對執法機構授權過多

　　現有金融法律普遍存在一般性規定多、可操作性不強的問題。以《證券法》為例，在司法實踐中，約有3／4的證券案例未引用《證券法》，1／4的證券案例盡管引用《證券法》卻只引用其中7條內容，僅占證券法總條款的3％。同時由于《證券法》關于虛假陳述、內幕交易的規定偏少，在司法應用環節存在很多障礙。正由于法律的適用性不夠，導致在執法過程中只能大量以行政規章代替法律，放大了行政機構的自由裁量權。例如據統計，截至2013年12月底，資本市場法律、行政法規、司法解釋及規章、規范性文件共593件，其中規范性文件占比高達86％。與此同時，法律通常由負責執法的政府機構起草，往往帶有明顯的部門利益傾向，并由此帶來執法難、監管部門與法院的職能接口不順、立法形式不規范和內容重疊交叉甚至沖突等問題。

　　4．對金融機構過度保護，對投資人和消費者保護不夠

　　現有金融法律法規基本上都是以保護金融機構的穩健運行和財產為宗旨的。實際操作中往往以金融安全和國家利益至上的名義而否定他人應有的財產權利，以行政處罰代替民事責任和刑事責任，從而使得金融機構很容易推卸自身的管理責任，將內部風險外部化。盡管金融機構是需要特殊保護和監督的市場主體，但這種對金融安全的維護應當以市場主體權利責任平衡為前提。對金融機構的過度呵護必然使其缺少足夠的外部壓力，從而不能努力提高內控能力和履行社會責任。

　　以資本市場投資者保護為例，現行法律一是缺少銷售金融產品的強制性說明義務原則的法律規定。二是對保障中小投資者享有的資產收益、參與決策、選擇管理者等重要權利方面的制度安排不足，既缺少吸引中小投資者參與公司決策的關聯股東表決回避制度，也沒有建立增強中小投資者話語權的征集投票權等自我實現機制。三是在權利主張和救濟方面，缺乏有效落實證券法有關民事責任規定的司法制度，既未建立有利于投資者訴訟、舉證的專門機制，更缺少快速彌補損失、降低維權成本的調解、仲裁等多元化糾紛解決機制。這些法律缺陷，是我國資本市場機制扭曲、長期成為“圈錢”市場的重要原因。

　　5．法律更新不及時，難以適應經濟社會環境的快速變化

　　創新多、變動快、變化大是金融市場運行的基本特點，但是我國經濟、金融相關法律修訂周期明顯偏長，七、八年甚至更長時間修改一次很普遍，由此帶來很多問題。而在境外，修法的頻率要高得多。例如日本商法從1890年開始實施以來，已經大修改33次，平均不到4年修訂一次。2000年以后日本的《保險業法》修訂了6次，平均2年一次。我國香港地區《證券及期貨條例》自2003年正式生效以來，十年間已經作了20次修改；臺灣地區《證券交易法》自2000年以來，也已經修改14次之多，增補、修改、廢止條文書目近150條。