——金融執法層面存在的問題

　　1．保障和約束“一行三會一局”依法履行監管職責的程序性規范和標準仍有欠缺

　　明確的法律授權、公正的執法程序、清晰的執法標準是金融主管部門依法履行監管職責的基礎與保障。但目前規范金融主管部門監管執法權力運行的規則尚不完備，沒有調查取證、行政處罰等專門的執法程序性規定，缺少對重大違法違規行為類型化的認定標準和歸責原則，認定難、執行難的問題依然沒有解決。

　　2．行政執法過程中往往以行政處罰代替民事責任甚至刑事責任

　　由于執法部門與司法機構缺少銜接，金融監管部門又在一定程度上負有促進行業發展職能，因此在執法過程中過多采用行政處罰方式。加上行政處罰尺度的彈性較大和不夠透明，往往造成違法成本偏低，執法威懾力大打折扣，一定程度上鼓勵了違法行為。加上相關行政執法證據難以直接轉換為刑事司法證據，造成大量重復調查、重復取證，浪費了國家執法資源。

　　3．法律規定之外的監管執法措施效力存疑

　　以證監會為例，其已經使用的監管措施共125種，但其中《證券法》明文規定的僅23種。《證券法》外的監管措施設置的合理性、程序正當性、救濟保障制度安排的效力等均存在疑問，面臨法律性質不明確、基礎不穩等現實問題。

　　——金融司法層面的問題

　　1．司法篩選機制使大量金融爭議案件沒有通過司法程序解決

　　司法實踐中，大量金融爭議案件因篩選機制而未能通過司法程序加以解決，或者在進入法院的過程中被設置了某些人為的障礙（其中影響最大的是資本市場上各種不當行為造成投資者損失引發的民事司法爭議）。具體表現為：一是限制受理案件的法院，如對于投資者因上市公司虛假陳述行為提起的侵權民事訴訟，相關司法解釋要求一律由上市公司所在直轄市、省會市、計劃單列市或經濟特區中級法院管轄；二是為案件當事人起訴設置額外的先決條件。例如要求人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經證監會及其派出機構調查并作出生效處罰決定。當事人依據處罰結果作為提起民事訴訟事實依據的，法院方予依法受理。三是限定訴訟提起的方式。“人數不確定的代表人訴訟”是《民事訴訟法》明文規定的權利救濟方式，理論上它能以較低成本實現投資者權益保護的效果。但在金融司法實踐中幾乎得不到適用，實際上已被束之高閣。擱置集團訴訟是一種給已經違反信息披露等法定義務的責任主體在程序上減負，而給投資者增負的制度安排，使保護投資者利益成為一句空話。

　　金融爭議案件篩選機制限制了公民訴訟權利這一由憲法保障的基本人權，也不符合黨的十八屆四中全會有關規定。在爭議無法通過司法程序解決的情況下，市場參與各方會因為司法權力行使的不確定性而弱化參與交易的動力，其結果等于對交易各方征稅。就現實而言，投資者司法救濟渠道不暢通也是造成當下金融市場監管結構扭曲的重要因素之一。因為市場參與者的合法權益在事后無法得到充分有效的保護，監管者便有理由要求立法者授權自己（或自我授權）在事前設置嚴格的實質性審核標準和程序。

　　2．金融審判專業性有待加強，爭端解決機制較為單一

　　與知識產權和海事審判的法官相比，負責金融案件審判的法官經常面臨兩大挑戰：一是金融案件的數量急劇增長，裁判效率面臨巨大壓力；二是審理金融案件所需知識專業程度高，且隨著金融創新的推進呈動態增長之勢，法院和法官不得不在迅速審結案件與確保裁判質量之間探求艱難的平衡。另一方面，以和解、調解、仲裁為代表的金融爭議多元化解決機制尚不健全，無法在當事人自愿的前提下有效分流爭議，減輕法院壓力。

　　——金融守法方面的問題

　　美國法學家伯爾曼曾說，“法律必須被信仰，否則將形同虛設”。目前我國金融守法方面的最大問題，一是金融商品銷售者有法不遵；二是金融商品消費者法律意識淡薄，法律知識欠缺。由于民眾普遍缺乏對投資項目合規性和風險的鑒別能力以及維權能力，在相當程度上縱容了金融產品銷售者的過度宣傳和違法違規行為。一旦風險暴露，又只能采用“上訪”甚至極端手段來挽回自己的損失，使金融糾紛轉變為影響社會穩定的因素。同時出于自我保護的需要，投資人行為短期化，出現只重短期投機而不做長期投資的傾向，影響了金融市場的穩定和健康發展。

　　（作者單位：國務院發展研究中心金融研究所，鄭金宏任職四川省社科院）