完善土地制度亟須明確憲法含義

　　回顧土地制度改革史可以發現，從2008年的十七屆三中全會開始，黨中央就不斷強調要“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍”。2013年的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》直接去掉了“逐步”這個修飾語，提出要“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。同時要“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。

　　從目前的情況看，這些改革仍在推進中。一些人通常把《憲法》第10條第1款規定的“城市的土地屬于國家所有”，理解為“城市土地都必須是國有土地，只能在國有土地上搞城市建設”。如果對憲法的這種理解是正確的，那么對地方政府來說，只要公民和企業搞建設，無論公益性建設還是非公益性建設，就只剩下供應國有土地這一條途徑可走了。但問題是，現實中沒有那么多的國有土地，除了去征收農民土地以外，地方政府似乎沒有其他辦法。由此可以看出，如果對憲法的解釋出現偏差，那么保護公民的土地權益、縮小征地范圍、允許集體經營性建設用地入市、建立“同地、同權、同價”的建設用地市場等改革目標，就成了幾乎無法完成的任務。

　　用“可以論”解釋是合理選擇

　　如何合憲地解釋“城市的土地屬于國家所有”這一規定呢？筆者認為，這個條款本身并不構成一個完整的規范，應當將其與《憲法》第10條第3款關于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規定結合起來理解。

　　具體來說，這兩個規定共同構成了一項完整的授權性規范，其規范內涵是：1.城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有。換句話說，城市可以建設在國有土地上，也可以建設在非國有土地上。2.根據《憲法》第10條第3款，基于公共利益的需要，國家可以（不是必須）將城市的土地征收為國家所有。3.一旦國家決定基于公共利益的需要行使土地征收或征用權，那么這項權力的行使除了要符合公共利益要件以外，還應當依照法律規定對相關土地實行征收或者征用并給予補償，而不能通過制定規范性文件或者城市規劃的方式將非國有土地所有權“概括國有化”。

　　十八大以來，黨中央越來越重視“依憲治國”，落實依憲治國，就要進一步加強憲法的實施，而對憲法進行解釋是加強憲法實施的重要方式之一。因此，解釋“城市的土地屬于國家所有”這個條款，不僅對土地制度意義重大，對憲法解釋和憲法實施制度的完善同樣具有重大意義。

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