作者：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系劉平養(yǎng)、復(fù)旦大學(xué)國土資源經(jīng)濟(jì)研究中心　宋佩穎

　　長期以來，關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地同權(quán)”、直接“入市”交易的呼聲持續(xù)高漲。很多學(xué)者與地方政府將此視為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最優(yōu)選擇。2015年“兩會”前夕，全國人大授權(quán)國務(wù)院批準(zhǔn)全國33個縣（市、區(qū)）開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易試點，進(jìn)一步推高了集體建設(shè)用地“入市”的預(yù)期。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。按照現(xiàn)行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。由此可見，所謂“入市”是有著明確的前置條件和限制條件的。

　　農(nóng)村既扮演著大都市不可或缺的生態(tài)服務(wù)供給者的角色，也是承載、傳承大都市歷史文化的主要載體。美麗、健康的農(nóng)村是高度現(xiàn)代化大都市居民不可或缺的精神家園，提供著不可替代的休憩、體驗、教育等功能。對上海而言，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度看，需要的是更加健康、美麗的農(nóng)村，而不是被鋼筋混凝土所覆蓋的類城鎮(zhèn)。因此，作為農(nóng)村最具發(fā)展?jié)摿Φ募w建設(shè)用地資源，其優(yōu)化配置就顯得尤為重要。

　　一方面，必須推動村級工業(yè)用地的整體退出。徹底鏟除低端、污染、低效、非法經(jīng)濟(jì)活動的滋生地，在釋放土地潛力的同時還全體上海人民以干凈美麗的鄉(xiāng)村，也為農(nóng)村綜合服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

　　另一方面，必須承接大都市發(fā)展需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。退出的集體工業(yè)用地的利用，應(yīng)通過對接國際大都市的市場需求，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)村的環(huán)境優(yōu)勢，以入股、聯(lián)營等靈活方式，推動包括集體工業(yè)用地在內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)向其他用途。

　　對于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和遠(yuǎn)郊農(nóng)村，農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)型可與都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展相結(jié)合。集體經(jīng)濟(jì)組織可以采取自主開發(fā)、股份合作、合作社等多種靈活的途徑，通過挖掘農(nóng)業(yè)的多重服務(wù)功能，向二、三產(chǎn)業(yè)不斷拓展，實現(xiàn)多價值的不斷疊加。例如，以經(jīng)營性集體建設(shè)用地優(yōu)化配置為基礎(chǔ)，開發(fā)與鄉(xiāng)村觀光、休閑、教育、體驗相關(guān)的各類配套設(shè)施；綜合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、景觀、人文特色，拓展鄉(xiāng)土手工藝展示、特色產(chǎn)品加工制造、鄉(xiāng)土品牌創(chuàng)造等具有高附加值的加工業(yè)和服務(wù)業(yè)。

　　對于區(qū)位較好，或基礎(chǔ)設(shè)施配套較完備的農(nóng)村，則可通過承接對城市龐大的服務(wù)需求獲得發(fā)展空間。首先是養(yǎng)老服務(wù)需求。上海當(dāng)前的老齡化程度已經(jīng)非常高，中心城區(qū)“一床難求”的局面也已持續(xù)多年，甚至江浙不少農(nóng)村地區(qū)都專門開發(fā)了針對上海老人的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。而上海農(nóng)村的綜合整治，加上經(jīng)營性集體建設(shè)用地的利用，使郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)承接各種養(yǎng)老服務(wù)趨于可能。一些區(qū)位條件與生態(tài)環(huán)境較好、且空心化程度較高的農(nóng)村，甚至還可以考慮將農(nóng)民的房屋整體租賃改造后用于村落式養(yǎng)老服務(wù)。

　　其次，是工業(yè)園區(qū)的各類生活配套服務(wù)。各地工業(yè)園區(qū)周邊、交通較為方便的農(nóng)村集體建設(shè)用地還可通過與政府或園區(qū)的合作，共同開發(fā)員工公寓、廉租房以及食堂等生活服務(wù)設(shè)施。如此一來，既降低了工業(yè)園區(qū)的商務(wù)成本，保障了上海的產(chǎn)業(yè)競爭力，又改善了外來務(wù)工人員的生活條件，也使村民和村集體有了穩(wěn)定的收入來源，同時使生活垃圾、污水排放等環(huán)境集中治理成為可能，有助于生態(tài)環(huán)境的改善。

　　第三，承接中心城區(qū)的人力資本和創(chuàng)新資源的外溢，打造上海低成本的眾創(chuàng)空間。上海中心城區(qū)的高成本使眾多具有強(qiáng)烈創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)意識的年輕人和尋夢者喪失了發(fā)展空間，而經(jīng)營性集體建設(shè)用地的利用則能夠很大程度上解決高成本問題，既為農(nóng)村創(chuàng)造財富和就業(yè)機(jī)會，也保障上海“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的活力。

　　“入市”最大的誘惑來自于釋放出農(nóng)村集體建設(shè)用地的巨大潛在價值，并讓多方從中各得其利。理想情況下，農(nóng)民、村集體可以從中獲取大筆直接財富，政府也能從中獲取長期的財稅收入。對上海而言，一旦占全市已有建設(shè)用地總量40%的集體建設(shè)用地能夠被盤活，將為上海未來的城市發(fā)展騰出寶貴的空間。

　　但是，從實際情況來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”還面臨不少困難，認(rèn)識上也存在一些誤區(qū)。首先，應(yīng)理性看待“入市”后的增值效應(yīng)。對集體建設(shè)用地而言，“入市”后財富增值主要由兩個方面的因素決定：一是土地的區(qū)位。不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有“暴富”的案例，都分布在大城市的近郊，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、建設(shè)用地資源高度稀缺的地方。二是國家的規(guī)劃控制和用途管制。也就是說，只有規(guī)劃用于工商業(yè)用地、住宅用地的部分土地，地價才會大幅度攀升；而規(guī)劃用于生態(tài)用地、公益用地的部分，例如公園綠地、學(xué)校、醫(yī)院、交通干道等，土地的增值收益就小得多。

　　此外，獲準(zhǔn)可以進(jìn)行“入市”交易的集體工業(yè)用地，情況更為復(fù)雜。上海絕大部分集體工業(yè)用地都是上世紀(jì)80—90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的產(chǎn)物。在20世紀(jì)末鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)陷入困境后，又進(jìn)行了快速私有化。私營老板在幾乎無成本地獲得土地、廠房等資產(chǎn)設(shè)施之后，除少數(shù)還從事生產(chǎn)外，絕大多數(shù)都進(jìn)行了層層外租。在錯綜復(fù)雜的利益鏈條下，這部分集體工業(yè)用地的土地清退成本實際上非常高。

　　推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，涉及我國土地管理制度重大變革。其實質(zhì)是地權(quán)問題，核心是土地收益分配問題，而根本又是農(nóng)民利益保障問題。同時，由于集體土地在歷史淵源、結(jié)構(gòu)布局、產(chǎn)業(yè)特點等諸多方面，都與國有土地存在著較大差異，因此，需要加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和方案的設(shè)計，研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“入市”管理機(jī)制。唯有如此，才能最大程度實現(xiàn)改革的初衷。