作者：程琥

　　“紅頭文件”是社會公眾對政府發布的帶有紅色套印標題和政府公章的規范性文件的俗稱，往往代表政府權威、公信和形象，也是地方政府經常采用的一種行政管理方式。毋庸諱言，“紅頭文件”在發揮行政管理職能作用的同時，由于缺乏有效監督，出現了一些亂象，導致公共利益和公眾合法權益受到損害，國家法制統一遭到破壞，甚至一些內容相當“奇葩”、極不嚴肅的“紅頭文件”頻頻出現。違法任性的“紅頭文件”已經成為全面推進依法治國、建設法治政府的一大障礙，必須高度重視并采取有效措施加以解決。

　　黨中央、國務院歷來重視規范性文件制定、備案、審查等工作，曾多次下文專門對此作出規定。2014年11月，全國人大常委會在修改《行政訴訟法》時，明確確立了規范性文件的附帶審查制度，這是貫徹中央部署的又一重要步驟。新《行政訴訟法》第53條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前款規定的規范性文件不含規章。”這里的“規范性文件”是指國務院部門和地方人民政府及其部門依照法定權限和規定程序制定并公布的除規章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他組織的權利和義務，在一定時期內反復適用并具有普遍約束力的各類行政文件。

　　司法附帶審查“紅頭文件”彰顯法治精神

　　把規范性文件納入司法附帶審查范圍，意義重大。

　　有助于把行政權關進制度籠子。實踐中，“紅頭文件”制定較為隨意，“紅頭文件”一旦實施就容易成為一些行政機關違法行政的擋箭牌和借口，容易成為行政機關謀取地方利益和部門利益的“自留地”。人民法院在具體案件審理中，通過附帶審查，可以認定“紅頭文件”是不是合法。對不合法的“紅頭文件”，人民法院不將其作為認定行政行為合法的依據。同時，作出生效裁判的人民法院應當向規范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。

　　有助于維護國家法制統一。“紅頭文件”的數量遠遠超過行政法規和規章，且其實際適用效力似乎顯得比法律、行政法規、規章還要高，有的政府部門和執法人員甚至只認“紅頭文件”不認法。實踐中，有的行政機關在制定“紅頭文件”時習慣于搞變通、打折扣，尤其在涉及民生的征地拆遷、公共設施建設等領域，甚至以“紅頭文件”形式，公然把法律規定擱置一邊，使“紅頭文件”與法律規定明顯沖突。這種情況下，“紅頭文件”一經實施極易引發矛盾糾紛，甚至出現大面積違法。法院對“紅頭文件”附帶審查，事實上就是對“紅頭文件”與上位法是否合法進行審查，一經審查發現違法“紅頭文件”就建議制定機關進行處理，從而維護國家法制統一。

　　有助于保障社會主義市場經濟健康發展。社會主義市場經濟本質上是法治經濟。實踐中，有的地方政府利用起草、制定“紅頭文件”的機會，將某些帶有地方保護主義成分的內容規定到“紅頭文件”中，使之合法化，這種做法與社會主義市場經濟是相抵觸的，行政機關對市場的不適當干預不利于全國統一大市場的形成。

　　有助于形成良好政風和工作作風。長期以來，一些行政機關形成了“紅頭文件”依賴癥，以“紅頭文件”轉發“紅頭文件”，本來法定職責很清楚，可就是要等著“紅頭文件”開展工作。“紅頭文件”過多、過濫，還會妨礙依法行政，干擾下級部門的工作秩序，導致有的行政執法效率低、不履責、沒實效。法院對“紅頭文件”附帶審查可以倒逼行政機關從源頭上規范“紅頭文件”的制發和清理工作。