治理“紅頭文件”還須打好法治“組合拳”

　　在法治軌道上治理“紅頭文件”須要采取切實有效的措施，形成制度化、常態化的治理機制，真正讓“紅頭文件”不再任性。

　　增強法治思維和法治觀念。長期以來，違法任性的“紅頭文件”泛濫成災，根源在于權力恣意，人治思維作祟。實踐中，有的領導干部缺少法治思維，既沒有依法行政的意識，也不熟悉相關法律規范。因此，常常會出現違法“紅頭文件”隨意指揮現象，這從一個側面反映一些行政機關的權力缺乏約束。故，治理“紅頭文件”，首先要抓好領導干部這個“關鍵少數”。領導干部應自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。各級行政機關要嚴格控制“紅頭文件”的制發，杜絕“不發文不研究、不開會不落實”的惰政思想，確保“紅頭文件”的合法性。

　　建立規范性文件監督管理制度。目前國務院有關部門以及有關地方政府專門就規范性文件的制定管理出臺了規定，這有助于把規范性文件納入法治化、規范化、常態化監督管理之中。具體而言：一是落實制定審核。“逢文必審”，凡是政府或政府部門發布的規范性文件，未經其法制機構前置審核，不得提交討論。二是嚴格備案審查。對于政府及其部門制定的規范性文件，必須按時向有權機關報送備案。政府法制機構要在規定的時限內，進行備案審查，對存在違法問題的文件，要及時通知糾錯、限期改正。三是實時跟蹤評估。委托第三方社會機構對規范性文件實施情況開展評估，對文件實施和目標實現程度進行科學評價，并將問題和改進意見反饋給制定機關。四是定期組織清理。統一規定規范性文件的有效期限，由制定機關定期對規范性文件進行清理，從而決定規范性文件廢止、修改、保留，公布有效文件清單。五是嚴格責任追究。把規范性文件監管工作納入依法行政績效考核，建立違法規范性文件的責任追究和責任倒查機制。

　　嚴格執行規范性文件制定程序。規范“紅頭文件”，除了建立完善的監督管理制度外，還應強化源頭治理，嚴格制定程序，確保“紅頭文件”質量。一是建立意見收集和反饋機制。強化規范性文件制定中的公眾參與、專家論證、風險評估等環節的作用發揮，充分聽取各方面意見。二是建立內部集體討論和民主決策機制。規范性文件制定須經內部集體討論、民主決策，以保證規范性文件的科學性和質量。三是加強規范性文件的信息公開力度。按照《政府信息公開條例》要求，進一步健全“紅頭文件”的公開化、社會化機制，保障公眾的知情權、參與權、表達權和監督權，未經對外公布不得適用。四是加強專門法治隊伍建設。加強對政府機關法制工作的重視程度，配齊、配強法制工作人員，提升合法性審查能力，提升法制部門在行政機關中的地位。同時，建立以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，充分發揮法律顧問在重大決策、規范性文件制定、推進依法行政中的積極作用。

　　強化行政復議和行政訴訟審查力度。我國規范性文件附帶審查制度最早是在《行政復議法》中確立的。《行政復議法》賦予行政復議機關對規范性文件的合法性審查權，使得行政復議機關對規范性文件合法性審查有了法定依據。此次在新《行政訴訟法》中確立規范性文件附帶審查制度，實現了對規范性文件附帶審查從行政復議向行政訴訟的必要延伸，有利于行政復議和行政訴訟中對規范性文件附帶審查的制度銜接。在行政復議和行政訴訟中建立對規范性文件附帶審查機制，能夠從源頭上及時糾正違法行政，對于保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督政府依法行政，具有重要意義。今后，無論是行政復議機關還是人民法院都應強化對規范性文件審查力度，讓附帶審查長出“牙齒”，讓附帶審查成為“紅頭文件”的“體檢表”和不好邁過的“坎”。