作者：王敬波

　　黨的十八大之后，不斷深化的行政審批制度改革取得重要階段性成果，各級政府全面清理并公開行政審批事項，建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，取消非行政許可審批項目，進一步下放審批權(quán)限，這對轉(zhuǎn)變政府職能，強化市場在資源配置中的作用，釋放市場和社會的活力產(chǎn)生了積極的作用。但是我們也應(yīng)該看到，在部分地區(qū)和行業(yè)的行政審批制度改革中仍然存在以下問題：第一，對行政審批制度改革認(rèn)識不到位，為了滿足上級政府提出的精簡審批事項的目標(biāo)，對審批事項進行“打包”或者“拆分”處理，玩數(shù)字游戲。第二，部門各自為政，缺乏協(xié)調(diào)，有些需要多部門銜接的審批改革出現(xiàn)“鏈條斷裂”。第三，將審批事項“改頭換面”為服務(wù)事項或者其他事項，明減實不減。第四，將依法和按照管理事項不應(yīng)下放的審批事項也下放，缺乏有效監(jiān)管措施。

　　出現(xiàn)上述問題主要在于，簡政放權(quán)直接涉及權(quán)力和利益調(diào)整，有些部門和人員從部門利益出發(fā)，采取放大不放小、放責(zé)不放權(quán)、放虛不放實、放內(nèi)不放外等做法。從歷次改革看，行政審批事項的調(diào)整只是“物理反應(yīng)”，轉(zhuǎn)變政府職能才是“化學(xué)反應(yīng)”。改革不能止于“物理反應(yīng)”。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，只有審批事項的局部調(diào)整，難免會重蹈覆轍，陷入“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。要想產(chǎn)生行政審批制度改革的“化學(xué)反應(yīng)”，還須找準(zhǔn)以下突破口。

　　深化相對集中行政許可制度，從程序集中走向?qū)嵸|(zhì)集中

　　2004年實施的《行政許可法》第25條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。第26條規(guī)定：行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。該法確立相對集中行政許可權(quán)制度，目的在于促使行政權(quán)力集約化、統(tǒng)一化、高效化。

　　但是目前相對集中行政許可權(quán)的實踐還只是簡單的集中辦理，并未在權(quán)限集中行使上有所突破，距離《行政許可法》提出的精簡、統(tǒng)一、效能的目標(biāo)還很遠。各級政府和部門設(shè)立的行政服務(wù)中心雖然在形式上把有關(guān)行政許可事項集中到了一個大廳辦理，但總體上沒有實現(xiàn)行政許可權(quán)限的轉(zhuǎn)移。這種程序集中是低層次的集中，因為審核和決定的實質(zhì)性許可權(quán)并沒有集中，“兩頭受理、多頭辦理”的格局無助于優(yōu)化行政許可，也無法提高行政許可效率，只具有符號化的意義。實質(zhì)集中是更高層次的許可權(quán)集中，將分散在不同部門的審批權(quán)限進行整合，交由統(tǒng)一的審批機關(guān)行使，進而促使審批權(quán)限之間相互融合，從根源上減少審批事項。

　　打造實體綜合審批機構(gòu)，促使行政審批項目的有機整合

　　按照行業(yè)設(shè)置的行政管理系統(tǒng)使得絕大多數(shù)部門都是“一條龍”管理：從制定規(guī)則到執(zhí)行法律，從管理、審批到監(jiān)督、處罰，都由一個部門決定；部門自己給自己設(shè)定權(quán)力，又自己去行使，缺乏有效的監(jiān)督機制，行政管理中存在很大的隨意性。從省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權(quán)力，都管同樣的事情，在多頭許可之外，又形成多層許可、重復(fù)許可的問題。真正走向?qū)嵸|(zhì)集中，需要以行政服務(wù)中心為依托，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑嵸|(zhì)審批權(quán)限的機構(gòu)，破除實體集中的體制障礙，將行政許可的受理、審查、決定、送達等全部權(quán)限都集中行使，尤其是審查和決定的權(quán)限。

　　但該模式是對行政職權(quán)的大范圍調(diào)整，牽涉面廣，改革的難度大。目前已經(jīng)在少數(shù)地方出現(xiàn)的行政審批局就直接改變了行政許可的實施機關(guān)，“一頭許可代替多頭許可”是真正符合《行政許可法》第25條意義上的相對集中行政許可。該模式下，行政許可權(quán)轉(zhuǎn)移至行政審批局，其他機關(guān)不再享有行政許可權(quán)，其優(yōu)點在于：避免多頭許可造成的社會成本過高；同時行政審批局性質(zhì)單一，行政效率大幅提升；申請人只面對一個行政許可機關(guān)，大大方便當(dāng)事人。

　　受制于行政管理條塊分割的體制，相對集中行政許可權(quán)的實施不可能一蹴而就，在實踐中可以采用分步走、漸進性改革、局部先行的路徑，將一般的、常規(guī)的、日常事務(wù)性的、非專業(yè)化的行政許可先行整合，利用現(xiàn)有各地已經(jīng)建立的行政審批中心，將其改造成享有實質(zhì)性行政許可權(quán)力的、統(tǒng)一辦理原由各部門分別辦理的經(jīng)常性行政許可事項的許可實施機構(gòu)。基層政府的許可事項數(shù)量少，相對簡單，專業(yè)性程度不高，更易于實現(xiàn)機關(guān)間審批權(quán)限的實體集中。在實施中，以便民為中心，實行就近、分散式集中，以鎮(zhèn)政府、街道辦事處服務(wù)中心為平臺，采取部門行政機關(guān)委托形式，整合審批事項。高層次政府管理的部門多，許可事項差異大，建立統(tǒng)一行使集中許可的機關(guān)的難度大，但可以在相關(guān)性高的領(lǐng)域?qū)嵭袡C關(guān)間的集中，在相關(guān)性低的領(lǐng)域采取場地集中或者程序集中等形式。