作者：國家行政學院副院長　洪 毅

　　2015年5月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局關于健全公共安全體系的第二十三次集體學習時強調，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局；要牢固樹立安全發展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作，努力為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網。“十三五”時期，是全面建成小康社會的決戰時期、全面深化改革的攻堅時期、全面推進依法治國的關鍵時期。“十三五”應急體系建設規劃，是承上啟下十分重要而關鍵的規劃，是未來五年我國應急管理事業發展的行動綱領。編制和實施好“十三五”應急體系建設規劃，對全面推進公共安全工作，最大程度地減少突發事件造成的生命財產損失，促進社會和諧穩定，具有重大意義。

　　研究編制“十三五”應急體系建設規劃，要遠近結合、點面結合，更加注重以解決長遠問題的辦法來應對當前公共安全所面臨的挑戰。為此，要瞄準“十三五”時期我國應急體系建設面臨的突出問題，加強對全局性、戰略性、根本性重大問題的前瞻性研究，切實提高編制工作的科學性、針對性、有效性。“十三五”時期我國應急體系建設需要認真研究和解決的關鍵問題有以下四個方面。

　　一、加強應急體系頂層設計研究

　　黨的十八大提出要加強公共安全體系建設，黨的十八屆三中全會圍繞健全公共安全體系提出食品藥品安全、社會治安防控等方面體制機制改革任務。眾所周知，我國以“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制、法制）為核心內容的應急體系，是在2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后開始全面開創和發展，并隨著公共安全形勢的變化和應急管理實踐的發展不斷完善的。十幾年來，面對錯綜復雜的公共安全形勢，黨和國家把維護公共安全擺在更加突出的位置，作出了一系列部署；各地區、各部門按照這些決策部署和工作要求，做了大量工作，取得了積極成效。

　　在當前和今后一段時間內，我國突發事件風險增多，公共安全形勢復雜，人民群眾對公共安全需求日益增長，對應急管理工作提出了新的更高要求。這就要求我們采取系統思維與系統方法，做好“十三五”時期全國應急體系建設的“頂層設計”，從全局的角度，對應急管理各方面、各層次、各要素統籌規劃。在新形勢下加強應急體系頂層設計研究，建議可以重點圍繞以下三個問題展開研究和討論。

　　一是科學分析“十三五”時期我國公共安全形勢變化特點。習近平總書記指出，當前，我國公共安全形勢總體是好的；同時，我們要安而不忘危、治而不忘亂，增強憂患意識和責任意識，始終保持高度警覺，任何時候都不能麻痹大意。當前，國內外環境正在發生廣泛而深刻的變化，我國面臨日益復雜多變的發展環境與風險挑戰，公共安全形勢比本世紀頭十年要復雜得多，公共安全與國家安全之間的界限變得交織、交錯，各種境內安全事件與境外安全事件相互疊加、耦合和演化，產生系統性影響。在當前和未來一段時間內，我國公共安全有哪些新的形勢，又面臨哪些新的任務？這些新形勢、新任務對“十三五”時期我國應急體系建設又帶來哪些挑戰？古語言“物有本末，事有始終，本立而道生。”要編制好“十三五”應急體系建設規劃，首先必須全面、科學、系統地分析當前我國公共安全形勢變化的新特點、新趨勢。

　　二是以總體國家安全觀為指導科學謀劃應急體系建設工作。2014年4月15日，習近平總書記主持召開國家安全委員會第一次會議，強調要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。總體國家安全觀是我國對當前國際國內形勢作出準確判斷后提出的新國家安全觀，將引領我國應對在政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等各方面錯綜復雜的挑戰。全面加強“十三五”時期我國應急體系建設工作，必須堅持以總體國家安全觀為指導。公共安全與國家安全之間是什么邏輯關系？如何在總體國家安全觀的指引下，健全公共安全體系，并在“十三五”應急體系建設規劃中充分體現總體國家安全觀的戰略思想？這些問題，需要我們專家學者從理論上和實踐上作出回答。

　　三是在新的改革發展形勢下科學定位應急管理的職能。黨的十八大報告提出，要加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”面對新的改革發展形勢和任務要求，如何按照推進國家治理體系和治理能力現代化總目標的要求，對應急管理工作進行更加科學合理的定位，做到有所為有所不為？這也是“十三五”應急體系建設要考慮的問題。例如，應急管理與社會治理之間是什么關系？應急管理在國家治理體系和治理能力現代化中處在什么位置？如何按照預防為主、標本兼治的要求，推進常態管理與非常態管理更好地結合？這些都是我們在科學編制“十三五”應急體系建設規劃過程中值得深入研究的問題。