糧食的價格杠桿

　　上世紀90年代，商業部的國家糧食儲備局和當初的很多部委一樣，是政企不分的。局是機關，但是底下的企業是它直接管控的。比如收購糧食的糧站，城里賣糧食的糧店，整個兒都是它的系統。現在的國家糧食局是政企分開的。原糧食部的部分企業職能，包括糧權，屬中央的戰略儲備，調節市場的儲備都由中國儲備糧管理總公司（簡稱中儲糧總公司，2000年成立）接管。而國家糧食局作為行政機構仍行使糧食市場監管的職能，但地方的糧庫、糧店都改制成了企業，除了承擔地方糧食儲備的任務外，都實行自主經營、自負盈虧。幾年后，利用價格杠桿調節糧食產量和市場平衡的重要職責也由中儲糧總公司這一中央企業承擔下來。

　　最開始設計中儲糧的時候，糧食產區市場還沒有放開，當時實行的是按保護價敞開收購。后來，2004年，國家放開了糧食市場并訂立了最低收購價政策，經各部門協調，最后國務院將這個最低價收購的任務也交給了中儲糧。當市價低于最低價的時候，中儲糧出手，按最低價收。收到市價漲到最低價以上就不再收了。從2000年開始國內連著四年糧食減產。所以2004年時，市場價格比較高，不用中儲糧出手。國家2004年糧食最低收購價政策訂立后，連續四年沒有調過最低價的價格。但到2008年物價上漲，還按原來的價格，農民就不干了。所以，2008年第一次開始調高最低價，以后每年都提，包括今年。這十一個年里頭，前四年，國家的糧食最低收購價格不動，后七年，年年提價，平均每年價格要上漲百分之十左右。但因為市場不接受這么高的價格，糧販子、加工廠不干，國家只好或者以低于收購價和保管成本的價格銷售，或是增加庫存的數量。每次新糧上市，價格達不到最低價，都只能由中儲糧出手收。收到后頭，基本上就中儲糧一家在收，別人不收了，都看著。因為別人也不用庫，也不用貸款。你收了，你庫里有，我買你的就行了。市場就扭曲了，供求也無法影響價格了。

　　在最低價連續七年上漲之后，國家今年也開始研究和試行新的糧食價格政策——目標價。原來最低收購價這個辦法是價補合一的，而新政策是價補分離的。價格由市場決定，所有的補貼均要等到糧食收購完成之后再進行。當市價低的時候，就補生產者；要是價格太高，就對城市的低收入者補助。改成目標價并不是政府為了省錢。實行價補分離之后，供求關系和糧食質量可以直接對糧價的形成起決定性作用了。市場上不同種類和質量的糧食得以在純粹市場的環境里競爭。

　　在今年的一號文件里，目標價的方案已經推出去了，先對新疆的棉花和東北及內蒙古的大豆進行試點，在取得經驗的基礎上完善方案，再逐步推開。但是實行起來也不那么容易。比如你以什么地方的價格為準，以什么時點的價格為準，怎樣才能補到一家一戶賣糧的農民手里，這里頭很復雜。所以今年只是試行，還沒去碰主糧（谷物）。凡糧食政策，沒有一個千古不變的。有個三五年管用就挺好。國家需要不斷考慮新產生的問題，研究下一輪政策的制定。最低價政策運行了十年已經很難得了，但積累的矛盾不容小覷，更何況，最初制定最低價政策的時候，國內的糧食價格是低于國際市場的。經過連續7年的提價，現在我們的價格已經普遍高于國際市場了，所以價格形成機制的改革也就勢在必行了。

　　中儲糧：部委到國企的轉型困境

　　另一個困擾糧食從業企業和政府主管部門的問題，與國家的糧食調控體制相關。1994年那次糧食緊張，我曾經跟當年國家糧食儲備局的老同志出去調研，那時候還沒有中儲糧，庫都是糧食局的。到了湖南的某個地方，問糧食儲備情況，開始那個糧庫主任說得很好，說庫里糧食是滿的。之后，我們就跟他講說：“現在糧食供求關系緊張，庫里要做好準備往外調糧。”誰知說著說著，那個糧庫主任，那也是四五十歲的老爺們了，竟然聽得淚流滿面。

　　因為當時的糧庫將各種職能混雜在一起，既負責國家儲備，又從事商業經營，工作人員也不是公務員。他們給國家儲糧的時候，一斤糧存一年國家大概給6分錢，而糧食入庫后的費用是很低的。當然6分錢也不可能全到他那兒，省里也分一點，市、縣也分一點。就算是只剩下3分錢，這庫里放了一千萬斤糧食國家一年也要付30萬元。1994年每人工資才多少？30萬元能養活多少人！

　　現在說市面上糧食緊張，把儲備糧調走了，國家給的錢就沒有了，庫里怎么活？又不能開掉庫里的員工。所以糧庫主任就哭著跟我們講：“馬上過年了，你們把這糧一調走，我們這飯碗就砸了！”但是對國家來說，不調出去，存糧的目的是什么呢？這個體制矛盾一直沒有理順。日本那時候設糧食廳，說得非常清楚，糧食廳系統的所有員工，包括從廳長（副部級）到庫里的工作人員，全部都是公務員。有存糧，員工辛苦，可以獎，沒有存糧，糧庫空著，基本工資國家給，養著你。但我們這個隊伍太大了！要是全都變成公務員是受不了的，但要不認下來，矛盾就一直存在。因為職能沒有分開。中儲糧也有這個問題。它是央企，不是政府機構，人員也都不是公務員，還要對它按企業考核經營狀況。

　　許多人說應該禁止中儲糧做生意，按理來說這是對的。但糧食的保存期有限。一般都是北方存三年，南方存兩年，庫里的糧食總得周轉輪換。什么時候換，換了能不能按照出庫時的價格再補回來，都要考慮好。不僅要把本金收回來，中間費用也得算進去。輪換一定要找一個糧價是高點的時候去賣，糧價是低點的時候往回收，這才能保證不虧損。但從糧食行情來說，這兩個點不一定在一個時點上，所謂青黃不接。中間這段是很難熬的，萬一市場出現波動，你低價出庫高價補庫肯定不行。而且社會認為中儲糧不能有空庫。可是它有部分庫必須有一段時間是空的，它必須先賣再買，用他們的行話就是輪換的糧食“在途”。中儲糧要是沒一點生意人腦瓜的話，都賠光了呢？在周轉的過程中要是一點生意都不做，除非政府承諾：你放心干吧，我兜著你。另外，庫存糧食輪換完全指著市場還是風險比較大。所以國家也允許中儲糧按經營的思維去搞庫存糧食的周轉、輪換，并允許它用自己的周轉糧食辦一些加工業。國家不讓它做的話，就等于讓它賴在國家身上了。但要是做大了又會走偏，背離了儲備糧的初衷。經營上按照一個企業去考核，制度上又按照一個政府機構去要求，這中間的難度的確不能忽視。

　　國家的糧食儲備制度要從國情出發

　　中儲糧擔負了國家糧食安全的重要職責，但又要它通過一定的經營活動來平衡自身的財務，于是就必然會出現大量的旋轉門現象。中儲糧盡管并非部委，但儲備糧食這個職能在中國的重要性不言而喻。然而這樣的機構也并非存在于世界上所有的國家。在世界大國中，美國是一個典型的沒有國家糧食儲備的案例。美國每年生產的糧食至少富余一億多噸，放開肚子怎么吃也吃不完。再加上農戶和公司里有糧倉，所以國家手里沒有糧食儲備，它也不需要。咱們國家去年打了一萬兩千億斤的糧食，要是能打一萬五千億斤的話，國家也用不著儲備糧了，還得想辦法出口。

　　相比之下，日本的經驗可能更具參考價值。日本在相當長時期內一直是有糧食主管部門的，也就是農林水產省下屬的副部級糧食廳，但是2003年的時候它被撤銷了。

　　據日本農林水產省的統計，從1960年到2010年的半個世紀當中，其糧食自給率從79％下滑至39％。在日本，唯一自給自足的是稻米。日本政府一直以來對稻米的生產都實行著高強度的支持政策，日本的大米價格比國際市場高4到5倍，對農民而言，生產稻米已經變成國家給個人的福利。但現在，隨著食品越來越多樣化，米飯吃得越來越少。從整個糧食供給看，除大米外，日本基本都靠國際市場來供應。傳承所謂日本文化底蘊的，就是稻谷，而稻谷的生產能力又是過剩的。所以糧食廳對日本來說就沒有多大意義了，取而代之的是全球貿易戰略。包括丸紅、三井這些大公司都在全球做糧食貿易。他們把糧倉建到別的國家，在美國密西西比河沿岸以及加州沿海建大糧倉。國內需要就運回來，國內不需要就在全球市場做買賣。

　　日本國內需要大量的農產品進口。沒有大豆、沒有小麥、沒有玉米，牛肉不夠，蔬菜也不夠，這些供求缺口是人人都知道的。但是日本糧食進口的交割是絕對在國外完成的。糧食運回日本時，不僅船是日本公司自家的船，連從碼頭運往倉庫的車、入庫后裝糧食的麻袋上也都是日本公司的標志。所以日本國民的心態就比較平和，認為這都是本國公司在國際貿易中買回來的，安全感就得到了提升。日本國內的食品加工業，除了那些高檔商店有些外國的東西，真正的日本傳統食品絕對沒有跟人家合資的企業或者外資企業生產的。在中國，全球的四大糧商很多人都是知道的，但日本人卻對國外糧食公司知之甚少。

　　他山之石可以攻玉，各國的糧食生產現狀直接影響到政府部門的設立、調整乃至撤銷。而對中國這樣一個人口大國來說，統管糧食的職能、尤其是糧食儲備部門依然是不可或缺的，但如何設置，在體制和機制上仍然有借鑒國際經驗的必要。

　　（本文由呂晗子根據陳錫文口述整理）