作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心張亮、天津市發(fā)改委劉義成

　　產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策是中微觀(guān)層面經(jīng)濟(jì)政策的雙擎。競(jìng)爭(zhēng)政策主要通過(guò)制定市場(chǎng)規(guī)則，培育市場(chǎng)環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，但在某些領(lǐng)域存在失靈問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)政策是政府為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的目標(biāo)對(duì)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)而制定的一系列政策的總和，對(duì)有效解決市場(chǎng)失靈具有重要作用。如何做到兩者協(xié)調(diào)運(yùn)用，取長(zhǎng)補(bǔ)短，相輔相成，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否健康持續(xù)發(fā)展，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下有著更重要的作用。

　　近年來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策運(yùn)用中的成效與問(wèn)題

　　與財(cái)政政策和貨幣政策不同，產(chǎn)業(yè)政策是一種相對(duì)長(zhǎng)期的、供給管理型政策，與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策互為補(bǔ)充，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。實(shí)踐中，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)較為偏重使用產(chǎn)業(yè)政策，而弱化了競(jìng)爭(zhēng)政策的運(yùn)用。

　　如果從上世紀(jì)五六十年代“以鋼為綱”算起，至最近出臺(tái)的《中國(guó)制造2025》等一系列綱領(lǐng)性文件，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史。涵蓋鋼鐵、汽車(chē)、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造、電子信息、物流等十個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃，并出臺(tái)一大批與之相配套的實(shí)施細(xì)則。

　　從產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)看，主要是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)，抑制部分行業(yè)過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩等。從實(shí)施手段看，主要是綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，通過(guò)目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、強(qiáng)制清理落后產(chǎn)能等方式進(jìn)行，近年來(lái)則加入了強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制和組織領(lǐng)導(dǎo)等手段。從政策特征看，則帶有剛性與指令性及明顯的行政直接干預(yù)的強(qiáng)制性特征，以政府判斷和選擇來(lái)確定投資方向，忽視和弱化市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。從實(shí)施效果看，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大和發(fā)展質(zhì)量提升發(fā)揮了重要作用，但并非所有政府支持的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)都得到了迅速發(fā)展，甚至有些受政府重點(diǎn)保護(hù)的產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力未得到實(shí)質(zhì)性提升，典型的如汽車(chē)、電信、銀行業(yè)等；同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策一定程度上以政府控制代替市場(chǎng)協(xié)調(diào)，易致大量財(cái)產(chǎn)集中于少數(shù)人手中，造成社會(huì)分配不公及尋租行為。

　　相比之下，競(jìng)爭(zhēng)政策則在國(guó)內(nèi)未受到足夠重視，實(shí)踐中的運(yùn)用也顯不足，與建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相比還存在較大差距。雖然先后出臺(tái)《價(jià)格法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等法律法規(guī)，旨在保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和維護(hù)消費(fèi)者私人權(quán)益及社會(huì)公共利益，但整體比較零散，缺乏系統(tǒng)性，實(shí)踐中對(duì)打破壟斷行為、促成良性競(jìng)爭(zhēng)有一定的積極作用，但效果較為有限。一些內(nèi)外資企業(yè)利用自身某些優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期占據(jù)和濫用市場(chǎng)支配地位的經(jīng)濟(jì)性壟斷，以尋租等行為謀求特權(quán)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，一些部門(mén)通過(guò)設(shè)定特定的審批手續(xù)等地方保護(hù)政策限制競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷，加之一些不作為、慢作為的做法放任行業(yè)壟斷，導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

　　未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)運(yùn)用需更好發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策的作用

　　梳理分析產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策在我國(guó)的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策在我國(guó)近些年來(lái)的發(fā)展進(jìn)步上發(fā)揮了重大作用，促成了過(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，但同時(shí)也存在不少問(wèn)題，需審時(shí)度勢(shì)，調(diào)整轉(zhuǎn)型。

　　1．產(chǎn)業(yè)政策的相對(duì)不足，需更好發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策的作用。近年來(lái)存在的一些以政府選擇替代市場(chǎng)機(jī)制和限制競(jìng)爭(zhēng)的管制行為，實(shí)踐中引致一些部門(mén)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的權(quán)責(zé)邊界和行為方式發(fā)生偏差，政策目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到理想效果且?guī)?lái)了一些問(wèn)題，如經(jīng)濟(jì)總量與行業(yè)發(fā)展的“大而不強(qiáng)”、創(chuàng)新與技術(shù)研發(fā)明顯不及一些發(fā)達(dá)國(guó)家，曾經(jīng)的“以市場(chǎng)換技術(shù)”的產(chǎn)業(yè)政策結(jié)果是市場(chǎng)讓出了而技術(shù)未得到真正提高。保護(hù)性的產(chǎn)業(yè)政策還易致行業(yè)或企業(yè)形成依賴(lài)心理，缺乏創(chuàng)新積極性和斗志，導(dǎo)致越保護(hù)越落后。而主要針對(duì)具體產(chǎn)品、技術(shù)、企業(yè)而不是全部產(chǎn)業(yè)的保護(hù)扶持政策，又破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序規(guī)則。旨在淘汰落后產(chǎn)能與單純以產(chǎn)量來(lái)化解產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)政策，反而刺激一些企業(yè)做大產(chǎn)量規(guī)模，導(dǎo)致更大的產(chǎn)能過(guò)剩。這些弊端使產(chǎn)業(yè)政策即使在較為成功的韓日等國(guó)，對(duì)政策效果的認(rèn)識(shí)也不一致。相比之下，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)通過(guò)完善的秩序規(guī)則和價(jià)格杠桿作用，能有效地引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)資源配置效率的提升，且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有更強(qiáng)的創(chuàng)新動(dòng)力，自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體是創(chuàng)新主體的關(guān)鍵力量和技術(shù)創(chuàng)新的重要源泉，有助于克服產(chǎn)業(yè)政策的缺陷。

　　2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，需更加注重以?xún)?nèi)生力量作為驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)，更好發(fā)揮市場(chǎng)作用尤為重要。根據(jù)IMF提供的數(shù)據(jù)，2010年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量達(dá)5．75萬(wàn)億美元，自此超越日本成為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體；而2014年，按照購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)測(cè)算的我國(guó)GDP規(guī)模已與美國(guó)相當(dāng)，按現(xiàn)價(jià)美元折算的我國(guó)人均GDP已達(dá)7500美元，位居中等偏上國(guó)家水平，標(biāo)志著我國(guó)多年來(lái)實(shí)行的以產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)的“集中力量干大事”的趕超戰(zhàn)略取得里程碑式的成果。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這一階段的經(jīng)濟(jì)體為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)活力，應(yīng)適時(shí)進(jìn)入主要依靠自身內(nèi)在力量而不是主要依靠外部力量謀求更大發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。通過(guò)完善市場(chǎng)秩序、強(qiáng)化自由競(jìng)爭(zhēng)、深化體制變革和激發(fā)市場(chǎng)活力，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生力量，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更大更好發(fā)展，將成為當(dāng)前及今后的時(shí)代任務(wù)和使命，這需要將過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮主要作用逐步實(shí)現(xiàn)向主要依靠競(jìng)爭(zhēng)政策的過(guò)渡，更好發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策的作用，激發(fā)內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力。在當(dāng)前我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行的形勢(shì)下，以更完善的競(jìng)爭(zhēng)政策激發(fā)市場(chǎng)活力，有著更重要的時(shí)代價(jià)值。