作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng) 常紀(jì)文

　　●針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問(wèn)題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。

　　●立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因?yàn)槠胶饫婧陀^點(diǎn)彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。

　　●立法修訂到此程度，已經(jīng)不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具。基于這一點(diǎn)，應(yīng)該認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義的，它是一部符合實(shí)際需要的專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境法律。

　　2015年8月29日下午，北京市區(qū)上空出現(xiàn)輕度霧霾，全國(guó)人大常委會(huì)在社會(huì)爭(zhēng)議聲中通過(guò)了被俗稱(chēng)為“霧霾法”的《大氣污染防治法》修訂草案。該法修訂工作于2006年啟動(dòng)，由中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院大氣所牽頭起草，本人參與，迄今已經(jīng)9年。草案進(jìn)入國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大常委會(huì)后，本人參與了多次意見(jiàn)征求工作，并接受?chē)?guó)務(wù)院法制辦的委托，從事霧霾區(qū)域防治體制制度和機(jī)制研究。

　　總的看來(lái)，這次通過(guò)的修訂草案響應(yīng)了生態(tài)文明和綠色化發(fā)展的要求，傾聽(tīng)了各方意見(jiàn)，體現(xiàn)了立法進(jìn)步，但因?yàn)楦鞣N原因，也留下一些缺憾。

　　修訂的進(jìn)步

　　針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問(wèn)題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。除了響應(yīng)“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機(jī)物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍，嚴(yán)控船舶大氣污染排放，加強(qiáng)重污染天氣預(yù)警，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，細(xì)化社會(huì)參與和監(jiān)督，推行排污權(quán)交易，加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》銜接，增加行政處罰條款，加強(qiáng)行政強(qiáng)制力，懲處監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假，規(guī)定約談制度外，此次修訂還體現(xiàn)了以下進(jìn)步：

　　一是理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性。

　　大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度分配，沒(méi)有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。此次通過(guò)的修訂草案還是采納了這一思想，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。在該邏輯的指引下，該法對(duì)大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；指明了工作方向，即防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制?？梢哉f(shuō)，該法修訂的立法主線是基本明晰的。

　　二是按照動(dòng)態(tài)管理的思想應(yīng)對(duì)大氣污染問(wèn)題，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性與預(yù)測(cè)性。

　　首先，環(huán)境監(jiān)管應(yīng)把握中長(zhǎng)期大氣污染物排放結(jié)構(gòu)與總量趨勢(shì)。中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預(yù)期。為此，此次通過(guò)的修訂草案規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開(kāi)展對(duì)大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)的分析”，變化趨勢(shì)的分析就體現(xiàn)了大氣環(huán)境動(dòng)態(tài)管理的思想。其次，環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)把握短期內(nèi)的大氣污染物排放與傳輸趨勢(shì)，為此，此次通過(guò)的修訂草案規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織建立國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、大氣污染源監(jiān)測(cè)等相關(guān)信息共享機(jī)制，利用監(jiān)測(cè)、模擬以及衛(wèi)星、航測(cè)、遙感等新技術(shù)分析重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)，并向社會(huì)公開(kāi)?！?/p>

　　三是通過(guò)提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決機(jī)動(dòng)車(chē)大氣污染問(wèn)題，體現(xiàn)了立法敢于碰硬的擔(dān)當(dāng)性。

　　在一些城市，機(jī)動(dòng)車(chē)已成為主要甚至首要的大氣污染物來(lái)源，主要的原因是機(jī)動(dòng)車(chē)過(guò)多、機(jī)動(dòng)車(chē)質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問(wèn)題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制的條款。尤為引人注意的是，規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求，并與國(guó)家機(jī)動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施”；石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。雖然一些專(zhuān)家并不滿(mǎn)意，認(rèn)為油品標(biāo)準(zhǔn)制定的大部分專(zhuān)家來(lái)自“三桶油”，難以改變“三桶油”在油品質(zhì)量方面強(qiáng)勢(shì)的格局。但是，立法這么規(guī)定，至少為環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局介入石油煉制和供應(yīng)，為環(huán)保介入油品質(zhì)量控制，提供了法律基礎(chǔ)，維護(hù)了社會(huì)公共利益。

　　四是規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施，體現(xiàn)了立法的問(wèn)題導(dǎo)向性。

　　《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢(shì)有大不同，主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類(lèi)由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的污染。國(guó)家和社會(huì)已經(jīng)面對(duì)了越來(lái)越嚴(yán)重的區(qū)域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過(guò)的修訂草案除了在總則第二條第二款規(guī)定“加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車(chē)船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物”外，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應(yīng)對(duì)” 兩章，予以專(zhuān)門(mén)規(guī)范，具有問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)。