當下，我國地方政府治理的核心使命是從破碎結構走向整體建構，主要著力提升地方政府間的協調能力與協同能力。什么是整體政府？波利特認為，整體政府是一種強調協調與協作的政府治理模式，它包括：政府之間的精誠合作；稀缺資源的合理調配；利益共同體的團結協作；無縫隙服務。在我國，要破解地方治理碎片化傾向，最好的路徑是實現體制創新與機制跟進，由結構重組和外部協作來擔當地方政府治理能力優化：第一，價值性與工具性。“治理是一種偏重于工具性的政治行為，也是一種價值性的政治理念”，地方政府治理能力屬于國家價值和市場導向的工具性能力。地方政府治理能力越強，就越能滿足人們的物質和精神需求；第二，能動性與他律性。地方政府治理能力是一個自變量，它有一定的自主發生、發展、衰變和轉化轉換的軌跡。但是，地方政府的自主性是有限度的，不能夠脫離市場規律，不能脫離生態環境，因此，又是因變量，具有他律性的特征；第三，秩序性與公共性。地方政府治理能力實質上就是維持秩序的能力，但又關系到社會全體成員的根本利益。政府只有為整個社會的公共利益，才能鞏固秩序，地方政府的政策設計與具體行為，必須盡可能考慮多樣性和差異性的偏好與需求，才能促進社會的協調進步和均衡發展；第四，管制性與服務性。在公共生活中，地方政府治理是對管制模式的超越，表現為規范高效的公共服務。現代化越發展，社會對政府執政方式和執政效果的要求也就越高，這也需要政府不斷提升透明、可預期的治理能力。

　　二、地方政府治理與市場經濟發展的適應性邏輯

　　市場經濟是當下我國必須直面相迎的客觀場域與時代背景，政府治理能力必然要在處理與市場的關系之中通過檢驗。黨的十八屆三中全會強調：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”同時，全會還指出：“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”從“基礎性作用”到“決定性作用”，一詞之差，凸顯了黨的認識新高。市場經濟的“基礎性作用”意味著政府仍然扮演重要角色，“決定性作用”則意味著政府僅僅是彌補市場失靈的角色，凡是市場能發揮作用的領域政府全身退出，不該管的微觀經濟活動堅決不管，該管的公共領域堅決管好。從今以后，在經濟生活中實行市場主導下的政府有效性，而不是政府主導下的市場有限性，這是一個具有里程碑意義的轉變，要真正實現這一目標，關鍵是規范政府的職能。

　　有人說，中國36年經濟增長奇跡，就在于政府主導的高速增長體制。有人針對地方政府“公司化”，通過對縣域正在發生的大規模城市化項目經營現象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一體統合治理分析框架，肯定了地方政府的作用。實踐中，地方政府扮演著資源配置者的角色，幾輪改革卻基本沒有實質性轉變，其難點是轉變政府職能基本采用了政治動員式的、甚至是運動式的策略，而沒有以法律的形式界定政府與市場的邊界，沒有用市場規則來思考政府的越位、缺位和錯位。黨的十八屆四中全會突出強調依法治國以及市場決定性作用，兩者疊加給轉變政府職能提供了新的契機。第一，確立市場主體的法人地位，凸顯主體人格的獨立與主體意志的尊嚴，保障市場交易的自由與平等；第二，規制政府對市場干預的邊界，推進資源性產品價格市場化改革，由市場最終決定，讓環境成本落實到企業成本之中；第三，提供交易各方共同遵循的規則，確立了誠信價值，為資源流動注入潤滑劑；第四，明確“法無規定即自由”的市場經濟法則，在推行“負面清單”基礎上，推動行政審批制度的深入改革；第五，消除市場壁壘，杜絕行業壟斷，形成公平競爭格局，促成市場主體追求技術進步、產品創新的活力與動力；第六，推動地方政府由管制型向公共服務型的角色回歸。過去圍繞GDP做足了文章，成為地方政府廣泛、深度干預市場的根源。地方政府GDP競爭性不變，市場經濟就不會成熟，地方政府職能轉變就不能到位，政府在市場中真正的角色就不能發揮作用。

　　考察地方政府在市場經濟發展中的治理能力，除了準確解讀政府與市場的界限，還必須明確地方政府與市場經濟發展的適應性邏輯。以往分析政府與市場關系，往往從政府系統內部的角度切入，關注中央政府放權，關注地方政府擴權，總是將轉變政府職能寄希望于政府的自我克制、自我完善，唯獨沒有分析政府如何適應市場發展，政府職能轉變的空間如何與市場運行推進的空間相應對、相匹配。筆者以為，在定位市場的決定性作用下的地方政府角色相配，需要從以下四個方面著手考慮。

　　第一，依法界定政府與市場的“邊界效應”。政府和市場能不能有效運作，關鍵取決于政府職能的明確界定，重點是約束政府停不下來的手。政府與市場的邊界關鍵取決于政府的角色定位，政府角色“越位”或“缺位”是市場秩序混亂的根源。市場經濟本質上是法治經濟，重構政府與市場的關系，“不是把市場與政府對峙起來，而是在二者之間保持恰到好處的平衡”，讓政府出定力、市場出活力，使政府和市場既明晰各自的職能和作用，在法治的基礎上建構政府有效性與市場有效性的共生關系、分工互補關系，而不是政府與市場的對立與分離。

　　第二，依法明確市場的“加法效應”。市場在資源配置中的決定性作用就是要給市場做“加法”，激活市場，使市場有為、有效。“加法效應”遵循的是法無禁止即自由的原則，這需要地方政府在憲法和法律允許的范圍內，結合本地具體情況，通過負面清單，提高市場主體的主動性與能動性，真正做到“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”。

　　第三，依法明晰政府經濟職能的“減法效應”。市場的“加法效應”必須有政府的“減法效應”跟進。政府該管的必須管好，政府不該管的必須放手，還權于市場。2013年3月17日，李克強承諾在本屆政府任期內，把現有1700多項行政審批事項削減三分之一以上。在《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》中對具體行政審批項目列出清單。2014年2月7日國務院批準《注冊資本登記制度改革方案》，強調改革工商登記制度，推進工商注冊制度便利化，放松市場主體準入管制，從而打通了羈絆企業的“最后一公里”切入口。

　　第四，依法規定政府公共服務的“加法效用”。政府放權不是一放了之，而是轉而加強市場監管和公共服務。波蘭尼的“雙向運動”理論揭示，在關注市場高效性的同時，不能忽視市場的不足，市場的正常運轉需要政府的適度干預。在減少政府對微觀經濟活動直接干預后，有可能出現市場競爭的無序化和異化。因此，增加政府對市場的監管、增加安全有效的產權保護措施、增加公平競爭的市場環境保護制度，完全符合市場公平競爭秩序的規律。除此以外，還需要增加政府公共服務、加快政府轉型。以往的政府職能模式，有青木昌彥提出的“市場增進型政府”、奧爾森提出的“市場強化型政府”、查默斯·約翰遜提出的“發展型政府”，都把政府作為推動經濟發展的主體力量，并以經濟增長來增進政治合法性。我國現階段的主要任務是從政府主導發展逐漸轉變為政府主導服務。

　　當然，界定政府與市場關系，不能理想化與簡單化，也不是單純去政府化。當下，地方政府退出市場需要一個過程，在地方政府退出資源配置主體角色的宏觀定位過程中，還必須在策略上繼續介入市場經濟。中國國家治理能力現代化之路，就是一個頂層設計與泥濘前行相結合的過程。由于長期與市場相互嵌入，地方政府與市場難舍難分、你中有我、我中有你，一旦斷然強行分離，即使不會“傷筋動骨”，也會“藕斷絲連”，引發雙方都無法承受之痛。目前，大張旗鼓的權力清單改革看似策略上一大發明，旨在控制和規范政府權力，但是，實際運行中并沒有預期的那么深刻、真切和有價值。大多表現為權力之間的“合并同類項”，或者“東家挪到西家”的物理變化。從數量上看，地方政府審批權確實減了，但是，核心權力幾乎沒有少，本質上沒有發生“化學變化”。它沒有觸動基本權力結構，也沒有法治化的規范和社會化的參與與監督。

　　顯然，寄希望政府權力清單來達到地方政府與市場關系的清晰定位，是過于理想化了，更遑論地方政府一向介入地方經濟高漲熱情的慣性。就目前操作層面來講，要建構地方政府與市場經濟的適度關系，可先借助地方財政能力來提升地方政府治理能力，政府由替代市場轉向保護市場；在此基礎上，逐步弱化地方政府對經濟的直接介入和不當干預，逐步由市場填補和替代原本政府伸手之處，方能避免地方的抵觸或反彈。