當(dāng)下，我國(guó)地方政府治理的核心使命是從破碎結(jié)構(gòu)走向整體建構(gòu)，主要著力提升地方政府間的協(xié)調(diào)能力與協(xié)同能力。什么是整體政府？波利特認(rèn)為，整體政府是一種強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與協(xié)作的政府治理模式，它包括：政府之間的精誠(chéng)合作；稀缺資源的合理調(diào)配；利益共同體的團(tuán)結(jié)協(xié)作；無(wú)縫隙服務(wù)。在我國(guó)，要破解地方治理碎片化傾向，最好的路徑是實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新與機(jī)制跟進(jìn)，由結(jié)構(gòu)重組和外部協(xié)作來(lái)?yè)?dān)當(dāng)?shù)胤秸卫砟芰?yōu)化：第一，價(jià)值性與工具性。“治理是一種偏重于工具性的政治行為，也是一種價(jià)值性的政治理念”，地方政府治理能力屬于國(guó)家價(jià)值和市場(chǎng)導(dǎo)向的工具性能力。地方政府治理能力越強(qiáng)，就越能滿足人們的物質(zhì)和精神需求；第二，能動(dòng)性與他律性。地方政府治理能力是一個(gè)自變量，它有一定的自主發(fā)生、發(fā)展、衰變和轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)換的軌跡。但是，地方政府的自主性是有限度的，不能夠脫離市場(chǎng)規(guī)律，不能脫離生態(tài)環(huán)境，因此，又是因變量，具有他律性的特征；第三，秩序性與公共性。地方政府治理能力實(shí)質(zhì)上就是維持秩序的能力，但又關(guān)系到社會(huì)全體成員的根本利益。政府只有為整個(gè)社會(huì)的公共利益，才能鞏固秩序，地方政府的政策設(shè)計(jì)與具體行為，必須盡可能考慮多樣性和差異性的偏好與需求，才能促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)進(jìn)步和均衡發(fā)展；第四，管制性與服務(wù)性。在公共生活中，地方政府治理是對(duì)管制模式的超越，表現(xiàn)為規(guī)范高效的公共服務(wù)。現(xiàn)代化越發(fā)展，社會(huì)對(duì)政府執(zhí)政方式和執(zhí)政效果的要求也就越高，這也需要政府不斷提升透明、可預(yù)期的治理能力。

　　二、地方政府治理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性邏輯

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是當(dāng)下我國(guó)必須直面相迎的客觀場(chǎng)域與時(shí)代背景，政府治理能力必然要在處理與市場(chǎng)的關(guān)系之中通過(guò)檢驗(yàn)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”同時(shí)，全會(huì)還指出：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，一詞之差，凸顯了黨的認(rèn)識(shí)新高。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“基礎(chǔ)性作用”意味著政府仍然扮演重要角色，“決定性作用”則意味著政府僅僅是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的角色，凡是市場(chǎng)能發(fā)揮作用的領(lǐng)域政府全身退出，不該管的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)堅(jiān)決不管，該管的公共領(lǐng)域堅(jiān)決管好。從今以后，在經(jīng)濟(jì)生活中實(shí)行市場(chǎng)主導(dǎo)下的政府有效性，而不是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)有限性，這是一個(gè)具有里程碑意義的轉(zhuǎn)變，要真正實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵是規(guī)范政府的職能。

　　有人說(shuō)，中國(guó)36年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡，就在于政府主導(dǎo)的高速增長(zhǎng)體制。有人針對(duì)地方政府“公司化”，通過(guò)對(duì)縣域正在發(fā)生的大規(guī)模城市化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合治理分析框架，肯定了地方政府的作用。實(shí)踐中，地方政府扮演著資源配置者的角色，幾輪改革卻基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，其難點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能基本采用了政治動(dòng)員式的、甚至是運(yùn)動(dòng)式的策略，而沒(méi)有以法律的形式界定政府與市場(chǎng)的邊界，沒(méi)有用市場(chǎng)規(guī)則來(lái)思考政府的越位、缺位和錯(cuò)位。黨的十八屆四中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)以及市場(chǎng)決定性作用，兩者疊加給轉(zhuǎn)變政府職能提供了新的契機(jī)。第一，確立市場(chǎng)主體的法人地位，凸顯主體人格的獨(dú)立與主體意志的尊嚴(yán)，保障市場(chǎng)交易的自由與平等；第二，規(guī)制政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)的邊界，推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化改革，由市場(chǎng)最終決定，讓環(huán)境成本落實(shí)到企業(yè)成本之中；第三，提供交易各方共同遵循的規(guī)則，確立了誠(chéng)信價(jià)值，為資源流動(dòng)注入潤(rùn)滑劑；第四，明確“法無(wú)規(guī)定即自由”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，在推行“負(fù)面清單”基礎(chǔ)上，推動(dòng)行政審批制度的深入改革；第五，消除市場(chǎng)壁壘，杜絕行業(yè)壟斷，形成公平競(jìng)爭(zhēng)格局，促成市場(chǎng)主體追求技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)品創(chuàng)新的活力與動(dòng)力；第六，推動(dòng)地方政府由管制型向公共服務(wù)型的角色回歸。過(guò)去圍繞GDP做足了文章，成為地方政府廣泛、深度干預(yù)市場(chǎng)的根源。地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)性不變，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不會(huì)成熟，地方政府職能轉(zhuǎn)變就不能到位，政府在市場(chǎng)中真正的角色就不能發(fā)揮作用。

　　考察地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的治理能力，除了準(zhǔn)確解讀政府與市場(chǎng)的界限，還必須明確地方政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性邏輯。以往分析政府與市場(chǎng)關(guān)系，往往從政府系統(tǒng)內(nèi)部的角度切入，關(guān)注中央政府放權(quán)，關(guān)注地方政府?dāng)U權(quán)，總是將轉(zhuǎn)變政府職能寄希望于政府的自我克制、自我完善，唯獨(dú)沒(méi)有分析政府如何適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)變的空間如何與市場(chǎng)運(yùn)行推進(jìn)的空間相應(yīng)對(duì)、相匹配。筆者以為，在定位市場(chǎng)的決定性作用下的地方政府角色相配，需要從以下四個(gè)方面著手考慮。

　　第一，依法界定政府與市場(chǎng)的“邊界效應(yīng)”。政府和市場(chǎng)能不能有效運(yùn)作，關(guān)鍵取決于政府職能的明確界定，重點(diǎn)是約束政府停不下來(lái)的手。政府與市場(chǎng)的邊界關(guān)鍵取決于政府的角色定位，政府角色“越位”或“缺位”是市場(chǎng)秩序混亂的根源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，重構(gòu)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，“不是把市場(chǎng)與政府對(duì)峙起來(lái)，而是在二者之間保持恰到好處的平衡”，讓政府出定力、市場(chǎng)出活力，使政府和市場(chǎng)既明晰各自的職能和作用，在法治的基礎(chǔ)上建構(gòu)政府有效性與市場(chǎng)有效性的共生關(guān)系、分工互補(bǔ)關(guān)系，而不是政府與市場(chǎng)的對(duì)立與分離。

　　第二，依法明確市場(chǎng)的“加法效應(yīng)”。市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用就是要給市場(chǎng)做“加法”，激活市場(chǎng)，使市場(chǎng)有為、有效。“加法效應(yīng)”遵循的是法無(wú)禁止即自由的原則，這需要地方政府在憲法和法律允許的范圍內(nèi)，結(jié)合本地具體情況，通過(guò)負(fù)面清單，提高市場(chǎng)主體的主動(dòng)性與能動(dòng)性，真正做到“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”。

　　第三，依法明晰政府經(jīng)濟(jì)職能的“減法效應(yīng)”。市場(chǎng)的“加法效應(yīng)”必須有政府的“減法效應(yīng)”跟進(jìn)。政府該管的必須管好，政府不該管的必須放手，還權(quán)于市場(chǎng)。2013年3月17日，李克強(qiáng)承諾在本屆政府任期內(nèi)，把現(xiàn)有1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)削減三分之一以上。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》中對(duì)具體行政審批項(xiàng)目列出清單。2014年2月7日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《注冊(cè)資本登記制度改革方案》，強(qiáng)調(diào)改革工商登記制度，推進(jìn)工商注冊(cè)制度便利化，放松市場(chǎng)主體準(zhǔn)入管制，從而打通了羈絆企業(yè)的“最后一公里”切入口。

　　第四，依法規(guī)定政府公共服務(wù)的“加法效用”。政府放權(quán)不是一放了之，而是轉(zhuǎn)而加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)。波蘭尼的“雙向運(yùn)動(dòng)”理論揭示，在關(guān)注市場(chǎng)高效性的同時(shí)，不能忽視市場(chǎng)的不足，市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要政府的適度干預(yù)。在減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)后，有可能出現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)序化和異化。因此，增加政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管、增加安全有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)措施、增加公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境保護(hù)制度，完全符合市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的規(guī)律。除此以外，還需要增加政府公共服務(wù)、加快政府轉(zhuǎn)型。以往的政府職能模式，有青木昌彥提出的“市場(chǎng)增進(jìn)型政府”、奧爾森提出的“市場(chǎng)強(qiáng)化型政府”、查默斯·約翰遜提出的“發(fā)展型政府”，都把政府作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，并以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)增進(jìn)政治合法性。我國(guó)現(xiàn)階段的主要任務(wù)是從政府主導(dǎo)發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)服務(wù)。

　　當(dāng)然，界定政府與市場(chǎng)關(guān)系，不能理想化與簡(jiǎn)單化，也不是單純?nèi)フ．?dāng)下，地方政府退出市場(chǎng)需要一個(gè)過(guò)程，在地方政府退出資源配置主體角色的宏觀定位過(guò)程中，還必須在策略上繼續(xù)介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化之路，就是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行相結(jié)合的過(guò)程。由于長(zhǎng)期與市場(chǎng)相互嵌入，地方政府與市場(chǎng)難舍難分、你中有我、我中有你，一旦斷然強(qiáng)行分離，即使不會(huì)“傷筋動(dòng)骨”，也會(huì)“藕斷絲連”，引發(fā)雙方都無(wú)法承受之痛。目前，大張旗鼓的權(quán)力清單改革看似策略上一大發(fā)明，旨在控制和規(guī)范政府權(quán)力，但是，實(shí)際運(yùn)行中并沒(méi)有預(yù)期的那么深刻、真切和有價(jià)值。大多表現(xiàn)為權(quán)力之間的“合并同類項(xiàng)”，或者“東家挪到西家”的物理變化。從數(shù)量上看，地方政府審批權(quán)確實(shí)減了，但是，核心權(quán)力幾乎沒(méi)有少，本質(zhì)上沒(méi)有發(fā)生“化學(xué)變化”。它沒(méi)有觸動(dòng)基本權(quán)力結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有法治化的規(guī)范和社會(huì)化的參與與監(jiān)督。

　　顯然，寄希望政府權(quán)力清單來(lái)達(dá)到地方政府與市場(chǎng)關(guān)系的清晰定位，是過(guò)于理想化了，更遑論地方政府一向介入地方經(jīng)濟(jì)高漲熱情的慣性。就目前操作層面來(lái)講，要建構(gòu)地方政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適度關(guān)系，可先借助地方財(cái)政能力來(lái)提升地方政府治理能力，政府由替代市場(chǎng)轉(zhuǎn)向保護(hù)市場(chǎng)；在此基礎(chǔ)上，逐步弱化地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接介入和不當(dāng)干預(yù)，逐步由市場(chǎng)填補(bǔ)和替代原本政府伸手之處，方能避免地方的抵觸或反彈。