作者：安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院副院長、教授 范和生

　　自黨的十八屆三中全會召開以來，學(xué)界和媒體對“國家治理體系”、“社會治理”等新詞都持有極大的關(guān)注度，如何創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也成為公眾的熱議話題。有關(guān)基層社會治理的研究也日漸豐富和深入。鑒于研究目的和研究領(lǐng)域的不同，基層的內(nèi)涵和外延也被研究者做著差別化說明。基層可分為社會和管理兩個(gè)層面，前者概指基層社會(涵蓋城鄉(xiāng)基層)，后者意指基層管理組織體系[1]。我們這里討論的鄉(xiāng)村基層在地域外延或級別層次上指鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域之內(nèi)的村。

　　一、鄉(xiāng)村基層社會治理中的關(guān)系形態(tài)問題

　　在社會治理被提到國家治理層面的新形勢下，鄉(xiāng)村基層社會治理自然是國家治理體系的一個(gè)重要次級。不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村基層社會治理處在國家建設(shè)和社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位，它的有效運(yùn)行構(gòu)成了整個(gè)國家和社會治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。然而，推進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會治理絕非輕而易舉，在處理關(guān)系形態(tài)問題上，需要協(xié)調(diào)好政府與社區(qū)、社區(qū)與村民的關(guān)系。

　　(一)政府與社區(qū)的關(guān)系形態(tài)選擇及現(xiàn)實(shí)困境

　　國家與社會的關(guān)系是基層社會治理的宏觀前提，而地方政府和社區(qū)的關(guān)系則直接影響鄉(xiāng)村基層社會治理的模式和效果。關(guān)于國家與社會的關(guān)系問題，學(xué)界一直有著研究和爭論，一派以國家為中心，突出國家的權(quán)力、作用和影響；一派以社會為中心，強(qiáng)調(diào)社會的自治和獨(dú)立。基于國家與社會的關(guān)系變化事實(shí)，學(xué)術(shù)界存在著“國家權(quán)力弱化論”和“國家權(quán)力延續(xù)論”兩種觀點(diǎn)。還有學(xué)者贊成，國家與社會的關(guān)系在基層顯現(xiàn)為粘連性狀態(tài)，國家擁有一定的組織和控制基層的能力，但這種能力在很大程度上遭到各種社會因素的制約。圍繞國家與社會的演化關(guān)系，有學(xué)者曾撰文討論了6種社會治理模式，即無主地、國家控制社會、社會參與國家、國家社會合作、國家社會共生和社會自治模式[2]。我們贊同“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”是國家治理的最佳路徑，它既能使國家在制度范圍內(nèi)最大限度地調(diào)動社會資源、協(xié)調(diào)公眾利益，又能保持社會的相對獨(dú)立自主性，保證國家權(quán)力處于公眾監(jiān)督之下。而鄉(xiāng)村基層社會治理限定于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的治理范圍，是以鄉(xiāng)村社會和居民為對象，依靠治理機(jī)制，施展各種社會力量，協(xié)同解決社會問題的活動。鑒于此，我們進(jìn)一步認(rèn)為，“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”是適應(yīng)當(dāng)今中國鄉(xiāng)村基層社會治理的關(guān)系模式。

　　然而，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)社會治理中，“強(qiáng)政府—強(qiáng)社區(qū)”關(guān)系的構(gòu)建面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。首先，村民自治組織流于一種民主形式，實(shí)質(zhì)上是“半官方”組織。長期以來，中國實(shí)行的是國家管制社會，國家擁有把社會納入行政管理的強(qiáng)大力量，國家和政府的力量太過強(qiáng)大。傳統(tǒng)社會雖有“國權(quán)不下縣”的說法，但依靠官府政令而組建的鄉(xiāng)、里、保、甲等地域組織是鄉(xiāng)村社會治理的正式組織。新中國成立至改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家政權(quán)牢牢控制著社會，鄉(xiāng)村治理只能聽從于“全能政府”。改革開放以后，政府轉(zhuǎn)向“有限政府”，國家政權(quán)從村級收縮到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也擁有任免村支部書記、村委會主任的權(quán)力，影響著村委會組織成員的選舉。本質(zhì)上，村委會不是“政府”組織，但它們卻承擔(dān)著政府任務(wù)下派和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，存在嚴(yán)重的行政化。其次，村民自治組織能力不足。鄉(xiāng)村地區(qū)依靠鄉(xiāng)風(fēng)民俗、習(xí)慣、道德倫理等手段在維持鄉(xiāng)村生活、鄉(xiāng)村教化、鄉(xiāng)村秩序等方面取得了很好的“自治”效果。但鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育、災(zāi)荒、扶貧、社會保障等公共服務(wù)事業(yè)也由村民自己承擔(dān)就顯得勢單力薄。再次，保持村民自治的警惕性。一方面，我們痛斥政府管控范圍過寬；另一方面，完全放任的村民自治勢必促使村民或家族圍繞話語權(quán)、社會資源分配權(quán)進(jìn)行爭斗，而毫無規(guī)約的博弈必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會失序，鄉(xiāng)村社會治理未必會掌握在鄉(xiāng)村精英手中，黑惡勢力統(tǒng)治鄉(xiāng)村的現(xiàn)象也不乏先例。

　　鑒于上述分析，我們認(rèn)為政府完全退出鄉(xiāng)村治理不可取也不現(xiàn)實(shí)，我們要建構(gòu)的“強(qiáng)國家—強(qiáng)社區(qū)”也不是隔離二者關(guān)系下的鄉(xiāng)村基層管理模式。目前政府權(quán)力過于強(qiáng)大，構(gòu)建“強(qiáng)國家—強(qiáng)社區(qū)”的關(guān)系模式最重要的還是從政府“放權(quán)賦能”入手。要促進(jìn)強(qiáng)社會的形成和發(fā)展，關(guān)鍵的一點(diǎn)是政府放開市場領(lǐng)域、退出某些社會領(lǐng)域，因?yàn)檎k一切的管理做法不僅使其在應(yīng)對社會事務(wù)上顯得力不從心，而且會導(dǎo)致政府服務(wù)職能的喪失。同時(shí)，地方政府也要強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層的公共服務(wù)，提供必要的資金支持和政策指導(dǎo)，著重培養(yǎng)社區(qū)自主性，給社區(qū)自治組織以充分的發(fā)展空間。此外，要在村民自治中培育多元主體力量，引入?yún)f(xié)商民主，將鄉(xiāng)村治理置于多元社會利益的協(xié)調(diào)之下，保護(hù)鄉(xiāng)村民主和村民利益。培育基層自主性是發(fā)揮基層社會治理資源作用的重要途徑，只有充分調(diào)動鄉(xiāng)村社會的多元利益主體才能形成強(qiáng)大的村民力量，使地方政府和社區(qū)形成良性互動，達(dá)成鄉(xiāng)村社會的“善治”。