事實上，當前鄉村自治組織的行政化現象跟長期的政治習慣有關，也跟村民自治組織自身能力不足以脫離政府依賴有關。一方面，地方政府從國家層面看待鄉村社會治理，為追求鄉村治理績效、維護社會秩序，不肯輕易放松基層治理權力，沿用鄉村社會治理的傳統政治邏輯；另一方面，國家雖然推行村民自治，但是村民自治組織在資源整合、組織能力、公共服務供給等方面存在能力不足，許多村民自治組織缺少村集體經濟來源，政府又被拉回到鄉村社會治理的現實當中。此外，村干部作為村民和政府聯系的中間環節，其心理狀態在村民自治和政府管理的矛盾狀態下也發生了微妙變化，被認作“官員”的政治身份受到異常重視。由于政府的政治化邏輯、村民自治組織的能力不足，村民并未“進”為鄉村社會的治理主體，而政府也并未“退”出鄉村治理角色。除了村黨委和村委會這兩個鄉村自治組織外，鄉村社會還存在著宗教組織(如佛教、基督教)等多種組織形式，它們不是鄉村社會治理中的正式組織，是鄉村社會演發出來的草根性組織。比照正式的組織建設，它們缺少國家規定下的組織形式和內容，基本上沒有納入民政部門的社會組織管理系統之中。然而，這些組織在鄉村社會發展和秩序維持上發揮著社會整合和社會支持作用。鑒于此，在推進鄉村社會治理主體建設的過程中，我們要重視民間組織這一主體形式，從制度上來消解民間組織的規范缺陷，以期更大地發揮民間組織的治理功效。

　　(二)多元主體的現實要求

　　多元化的治理主體是現今鄉村社會的需要。轉型社會下的中國社會結構發生了劇烈變化，鄉村社會生活和利益主體日益多樣化，鄉村社會事務和社會矛盾也日益復雜化。多樣化和復雜化的鄉村社會現實需要多元利益主體達成合作，施展多樣化的治理手段，單靠以家族為中心的傳統鄉村治理或以法律和政府行政命令為手段的國家治理都不適用于當前的鄉村社會轉型。鄉村社會治理主體應該包括鄉鎮政府、村黨支部、村民委員會、村民個人以及各種民間社會組織。多元化的利益主體扮演著不同的治理角色，擁有不同的治理手段。政府是鄉村社會治理的指導主體。鄉鎮政府是國家政權的最后一層，是傳達和貫徹中央及省市縣政策的重要一環，也是鄉村社會建設的最直接引領者。在鄉村社會的基礎設施建設、公共服務提供等方面，鄉鎮政府應給予支持；在鄉村社會的整體規劃、發展方向上，鄉鎮政府應以村民組織為中介同村民進行協商合作，發揮指導作用；在鄉村社會的管控上，鄉鎮政府應把握好分寸，維護村民的自治權，只做原則性控制。村黨支部和村委會是鄉村社會治理的協調主體。它們作為村民和政府的聯結紐帶，是協調村民意愿同國家政策的重要載體，是平衡“鄉政”和“村治”的關鍵點。在處理鄉村治理問題和基層矛盾上，村黨支部和村委會能運用法律、行政、道義、文化等多種手段來調和各方利益，維護鄉村社會穩定，推進鄉村社會發展。村民是鄉村社會治理的建設和管理主體。不可否認，村民自治是鄉村社會治理的最終歸屬。也唯有村民真正了解村莊實際，村民不僅是鄉村社會的建設者，更是鄉村社會治理效果的直接體驗者。鄉村發展同每個村民息息相關，村民在村莊建設上理當具有自主權。民間組織是鄉村社會治理中的支持主體。鄉村社會存在著宗教組織、經濟組織、環保協會等組織形式，它們在鄉村社會治理中發揮著思想教化、規范社會行為、協調人際關系、促進社會認同、推進文化發展等作用。基于中國鄉村社會的基本現實，當前鄉村社會勢必實行多元化的治理主體模式，治理主體通過相互協商、合作來推進鄉村社會治理。

　　三、鄉村基層社會治理的層級問題

　　(一)治理：治國理念的革新

　　“治理”理念最早形成于20世紀末，其覆蓋范圍十分廣泛。根據全球治理委員會的定義，治理是各種公共或私人機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和；治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且選擇聯合行動的持續過程[6]。考究治理和管理，二者在覆蓋范圍、參與主體、職能目的、運轉方式等方面都存在著較大區別。具而言之，管理是從上而下、一元單向的；治理強調政府、市場和社會的共同參與，是多元利益主體圍繞治理目標展開的協調互動過程。由此可見，治理概念注重多元化的分散治理主體，力求實現多邊互動的合作效果。

　　國家治理體系的提出有其歷史發展過程。傳統社會里，國家和人民的關系是統治關系；伴隨著政治文明的發展，國家統治演化為國家管理；現今中國推行國家治理。國家統治或國家管理都有很強的國家管社會、管民眾的意向，政府人員容易產生高高在上的掌權觀念，這從根本上違背了為人民服務的宗旨，也是民眾到政府部門頻頻遭遇“三難”(門難進、臉難看、事難辦)處境的原因之一。而革新后的“國家治理體系”注重治國主體的多元化，拋棄了唯政府這一單獨主體的做法，人民、社會組織都是國家治理的參與者。治理這一提法的改變不單是文字的變動，更重要的是提法背后的理念變遷。

　　國家對社會治理也有一個認識的變化，歷經了管理社會、社會管理、社會治理的發展過程。2003年，“社會建設和管理”作為五個統籌之一在黨的十六屆三中全會被提出；2007年，黨的十七大倡導“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局；2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理”。十年間，“社會治理”就替代了“社會管理”，社會各個層面都注入了治理理念，如政府治理、社會治理、市場治理、生態治理等，這一過渡意味著治國思路在社會層面上由“管制”轉向“治理”，進而實現了從統治國家、管理國家到治理國家的跨越。