作者：國務院發展研究中心國有資產管理辦公室主任　徐鵬程

　　中國經濟正在步入新常態，新常態下中國金融業既有困難和挑戰也有發展的機遇，積極適應、實施創新是實現金融業持續健康發展的動力。當前金融業綜合經營步伐不斷加快，促進了金融機構整體實力的提高，但也為金融監管體制的創新提出了緊迫課題。

　　綜合經營正在成為我國金融業發展的新趨勢

　　從世界范圍看，金融業的發展總體上經歷了一個由綜合到分業、再由分業到綜合的過程，推動這種變遷的是金融市場的不斷深化和金融業分工的不斷推進。

　　一般說來，實行分業制還是混合制必須與金融業發展水平、監管水平和法律體系完善程度等相適應，當上述因素處在較低水平時，應當采取分業經營的模式以保證金融體系的安全穩健；上述因素水平較高、較成熟時，應當采取綜合經營的模式，保證金融業的充分競爭和金融機構的運行效率。

　　當前，按照我國法律的規定實行的是分業經營模式，但是隨著投融資體制改革的逐步深入和金融市場的不斷完善，分業經營模式已出現了明顯松動，銀行、證券、保險之間的經營壁壘正在逐步打破。20世紀90年代初以來，國有專業銀行紛紛參股證券公司、信托投資公司，從而開始涉足證券、保險、房地產等業務，它們有的與證券、基金、保險、信托等金融機構共同開發新的金融產品，有的組建了金融集團或合資成立了跨領域的經營機構，有的并購外資機構開展綜合經營。總的來看，混業經營、綜合經營的格局已初步呈現。

　　綜合經營對金融監管提出的新挑戰

　　1995年以前中國金融市場雖然已趨于活躍，但整體發展水平較低，一部分金融機構利用混業經營之便開展違規經營，造成了金融混亂，在這種情況下我國被迫采取分業經營的體制，對穩定當時的金融秩序起到了十分重要的作用。20年來，中國金融業發生了翻天覆地的變化，金融規模迅猛擴大，金融業務不斷創新，金融業務的領域和深度不斷加強，金融競爭更加激烈。從實踐看，分業經營的法律框架雖然繼續存在，但綜合經營業務已經普遍開展，這種新情況、新變化不可避免對現有金融監管體系提出了挑戰。

　　第一，金融監管的理念已不太適應金融新常態的需要。分業監管模式雖然在一定時期內符合我國金融的發展狀況，發揮了積極作用，但隨著金融業的快速發展和創新，原有金融監管理念越來越多地暴露出一些問題。比如，以分業模式應對綜合經營的現狀，必然會產生監管力量不足、效率不高、行業自律力量薄弱等問題，在原有的監管理理念下，有許多監管內容顯得過多過細，有的檢查雖然很多但效果并不明顯，很難調動起被監管機構主動接受監管的積極性。

　　第二，金融監管目標與貨幣政策目標容易混淆。在現有監管模式下，人民銀行的主要職責是制定和執行貨幣政策，但事實上它仍然承擔著一部分金融監管的任務，而從組織架構上說，人民銀行是政府的一個職能機構，容易受到各方面的行政干預，獨立性較差，銀監會成立的目的就是要解決這些問題，但從現實情況看，有些問題并未徹底得到解決，金融監管與貨幣政策這兩個不同的目標還在時常發生著混淆。從地方上看，基層監管機構的獨立性普遍較差，一方面與地方政府的關系不好協調，另一方面地方財政又對基層監管部門施加壓力和影響，導致監管目標的進一步錯位。

　　第三，監管機構缺乏有效的制衡機制。對監管機構實施有效制衡是健全金融監管的重要措施之一，但目前的情況是，金融監管機構除了上下級之間的行政監督之外沒有其他機構對它們進行監督和制約。同時，監管機構的設置往往是“倒金字塔”式，難免形成“頭重腳輕”的局面，基層監管力量普遍薄弱，難以應對上級安排的監管工作。

　　第四，現行許多金融法規與國際慣例相悖，無法適應金融開放的新形勢。按照我國金融業對外開放的承諾，外資金融機構已充分實現國民待遇，在取消市場準入中的非審慎性限制措施后，外國金融機構未來在我國將得到快速發展，國際金融業普遍實行了混業經營的制度和法規，如果我國金融監管的法律體系還是以嚴格分業作為基礎，外資金融機構就有可能利用我國法律制度的漏洞開展投機業務，不僅使我國金融機構面臨不公平競爭，而且將引發我國金融業的混亂。