作者：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中國公共管理研究中心 岳經(jīng)綸

　　社會保障強(qiáng)調(diào)工具理性

　　在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國建立了一套與之相適應(yīng)的福利制度。這套制度以單位福利為核心，以民政福利為輔助。隨著向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，為了配合市場經(jīng)濟(jì)體制建構(gòu)的需要，我國在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，也在社會保障的概念下進(jìn)行了社會福利制度的改革。然而，囿于推進(jìn)和便利經(jīng)濟(jì)改革的現(xiàn)實需要，這一時期的社會福利制度改革缺乏較為系統(tǒng)的理性思考，缺乏對社會福利與市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系的深入思辨。事實上，在相當(dāng)一段時間內(nèi)，我們更多地是從工具性的角度來看待社會保障的作用：其一，社會保障是“經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程”；其二，社會保障是“社會的穩(wěn)定器”。結(jié)果是，在建立社會保障制度的同時，國家有意識地弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，不適當(dāng)?shù)販p少了在社會領(lǐng)域的公共投入，其后果是公眾的許多基本需要得不到有效滿足，產(chǎn)生了龐大的社會弱勢群體。

　　在市場轉(zhuǎn)型過程中，我國建立了一個以社會保險為核心、以社會救助和社會福利為輔的社會保障制度體系。在這個體系中，社會福利與社會保險、社會救助和優(yōu)撫安置并列成為中國社會保障制度的主要組成部分。不過，這個體系中的社會福利概念非常狹隘，僅指民政部門代表國家提供的針對弱勢老人、殘疾人、孤兒和優(yōu)撫對象的收入和服務(wù)保障。作為核心機(jī)制的社會保險制度也存在嚴(yán)重的職業(yè)分割和城鄉(xiāng)分割，導(dǎo)致制度的公平性和可持續(xù)性不足，無法適應(yīng)勞動力市場流動性的需要。

　　伴隨我國社會保障制度的改革與發(fā)展，社會保障研究也成為我國的一個重要學(xué)術(shù)領(lǐng)域，并形成了一支龐大的教學(xué)研究隊伍。我國的社會保障研究者并不諱言現(xiàn)行社會保障制度存在的問題，但堅守社會保障這一概念，并嘗試不斷擴(kuò)大它的外延，把它從社會保險擴(kuò)展至社會服務(wù)、慈善事業(yè)。我們把這些學(xué)者歸為“社會保障派”。“社會保障派”非常關(guān)注增進(jìn)人民福祉，強(qiáng)調(diào)社會保障的學(xué)科體系和話語體系的重要性。盡管社會保險制度一直是“社會保障派”關(guān)注的重點和核心，但隨著社會的發(fā)展和人民需要的增長，他們也在努力擴(kuò)大社會保障的領(lǐng)地，不僅重視弱勢群體的社會服務(wù)和慈善事業(yè)，而且也重視教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會事業(yè)。可以說，“社會保障派”視野下的社會保障范疇已經(jīng)成為一個極具包容性的概念。從外延看，不斷發(fā)展的大社會保障概念與國際上流行的社會福利概念已經(jīng)基本接近。

　　社會福利強(qiáng)調(diào)普惠

　　在“社會保障派”的影響下，我國政策實踐領(lǐng)域一直偏好從技術(shù)層面來界定社會保障體系及其結(jié)構(gòu)。社會保障項目根據(jù)其籌資和福利資格確定的原則，將繳費基準(zhǔn)的項目、非繳費—生計調(diào)查的項目、非繳費—類別群體性項目分別定義為社會保險、社會救助和社會福利。按照這個定義，社會福利政策是與社會保險、社會救濟(jì)和優(yōu)撫保障并行且相斥的內(nèi)容，它們統(tǒng)一于社會保障體系框架之下。在這個體系中，社會福利是指為幫助特殊的社會群體，療救社會病態(tài)而提供的社會服務(wù)。一般而言，與社會救助項目相區(qū)別，社會福利項目一般針對特定群體提供，強(qiáng)調(diào)群體內(nèi)的無差異原則。

　　然而，不少學(xué)者并不贊同這一社會福利政策術(shù)語的定義。他們從西方社會福利概念和理論出發(fā)，認(rèn)為具有中國特色的社會保障概念不能適當(dāng)?shù)仃U釋一般意義上的社會保障與社會福利的關(guān)系，不符合當(dāng)代世界的福利話語體系。我們把這些學(xué)者歸為“社會福利派”。他們大多具有福利社會學(xué)的專業(yè)背景，并基于國際經(jīng)驗主張在學(xué)術(shù)層面用社會福利的概念來替代社會保障的概念。

　　“社會福利派”具有明顯的現(xiàn)代社會福利理念，對市場經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代社會福利制度的理論基礎(chǔ)和框架體系有全面的認(rèn)知。從這樣的知識背景和理念基礎(chǔ)出發(fā)，他們認(rèn)為，我國實務(wù)界和理論界使用的社會福利概念過于狹義，不利于建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會福利制度。因此，需要在概念上“撥亂反正”，用社會福利體系重新改造現(xiàn)行的社會保障體系，把社會保障置于社會福利概念之下而不是相反。與此同時，他們倡導(dǎo)從滿足人類需要和保障社會權(quán)利出發(fā)，構(gòu)建起能夠滿足老年人、青少年、殘疾人、婦女、移民等不同群體需要的普惠性社會福利制度，進(jìn)而建立中國特色的社會主義福利社會。