作者：國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部　李志明

　　黨的十八屆三中全會(huì)《決定》以及十八屆五中全會(huì)關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議中都提出，完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得機(jī)制。此舉無(wú)疑是為了解決目前職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶長(zhǎng)期空賬運(yùn)行的問(wèn)題而提出的改革要求，對(duì)此未來(lái)全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。那么，個(gè)人賬戶空賬到底是怎樣形成的？為什么長(zhǎng)期做而不實(shí)？下一步，完善個(gè)人賬戶制度應(yīng)該往哪個(gè)方向走？

　　個(gè)人賬戶空賬的由來(lái)

　　20世紀(jì)90年代中期以前，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，即用在職職工的繳費(fèi)來(lái)給退休職工支付養(yǎng)老金。但是，隨著我國(guó)老齡化程度逐漸加深，退休職工越來(lái)越多，制度內(nèi)撫養(yǎng)比將越來(lái)越高，未來(lái)養(yǎng)老金支付壓力將會(huì)越來(lái)越大。在這種情況下，1995年我國(guó)開始對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，財(cái)務(wù)模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制向“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的方式轉(zhuǎn)變。其中，社會(huì)統(tǒng)籌部分由參保企業(yè)繳費(fèi)形成，用于支付當(dāng)期退休者的養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶部分主要由參保職工繳費(fèi)形成，采取完全積累方式，用于個(gè)人退休后的自我養(yǎng)老。改革的初衷是想將社會(huì)統(tǒng)籌的長(zhǎng)處與個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，在保留一部分社會(huì)統(tǒng)籌以實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)互濟(jì)功能的同時(shí)，通過(guò)個(gè)人賬戶資金的積累與運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值以應(yīng)對(duì)人口老齡化。

　　后來(lái)，由于受到亞洲金融危機(jī)的影響，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，特別是隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能被淘汰，許多長(zhǎng)期虧損、嚴(yán)重污染環(huán)境和資源枯竭的企業(yè)被關(guān)閉，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收繳率連年下降。同時(shí)，一些地方單純從減輕下崗分流壓力的角度考慮問(wèn)題，放松了對(duì)職工退休條件的把控，引發(fā)了大量的提前退休，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)以年均200萬(wàn)的速度增加。這一增一降直接導(dǎo)致了社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金不足以支付當(dāng)期退休者的養(yǎng)老金，1997年各地就陸續(xù)出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，1998年全國(guó)出現(xiàn)總體性收不抵支，養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題十分突出，確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放成了當(dāng)時(shí)壓倒一切的政治任務(wù)。面對(duì)這種情況，我國(guó)有兩種政策選擇：一是國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼；二是借用在職職工的個(gè)人賬戶資金。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)財(cái)稅體制還未理順，政府財(cái)政收入有限；另一方面，個(gè)人賬戶資金與社會(huì)統(tǒng)籌基金并賬管理并且缺乏投資渠道，基金面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)。因此，借用個(gè)人賬戶資金填補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌當(dāng)期缺口就成了自然之選，由此產(chǎn)生了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的問(wèn)題。

　　為什么個(gè)人賬戶長(zhǎng)期做而不實(shí)？

　　面對(duì)個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，2001年中央政府決定由遼寧省實(shí)施做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，到2008年試點(diǎn)擴(kuò)大到了遼寧、吉林、黑龍江、湖南、湖北、山西、河南、新疆、天津、山東、上海、江蘇、浙江等13個(gè)省份。此外，廣東也根據(jù)本地實(shí)際情況，依靠自身能力做實(shí)個(gè)人賬戶?？偨Y(jié)歸納國(guó)務(wù)院批復(fù)的各地做實(shí)個(gè)人賬戶的方案，我們可以發(fā)現(xiàn)三項(xiàng)基本原則：一是老中新分開。以實(shí)行個(gè)人賬戶做實(shí)政策的時(shí)點(diǎn)為分界線，之前已經(jīng)退休的人員，個(gè)人賬戶不再做實(shí)；已經(jīng)參保、尚未退休的人員，以前沒(méi)有做實(shí)的個(gè)人賬戶不再做實(shí)，以后的繳費(fèi)逐步做實(shí)；之后參保的人員，個(gè)人賬戶從參保繳費(fèi)開始就逐步做實(shí)。二是東中西分開。東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要依靠當(dāng)?shù)氐牧α孔鰧?shí)，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地予以適當(dāng)補(bǔ)助。三是積極穩(wěn)妥，逐步推開。要在確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，以及充分考慮各級(jí)財(cái)政和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承受能力的前提下，逐步推開做實(shí)個(gè)人賬戶工作，有條件的地區(qū)步子可以快一些，困難地區(qū)可適當(dāng)慢一些。

　　截至目前，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)行了15年，但是，進(jìn)展情況不容樂(lè)觀，近年來(lái)更是幾乎陷入停滯。這既表現(xiàn)在沒(méi)有后續(xù)省份加入開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，也在于試點(diǎn)省份的工作成效甚微。以遼寧省為例，在做實(shí)個(gè)人賬戶3年之后，由于個(gè)人賬戶資金不能再被借用，遼寧出現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌部分資金不足以發(fā)放養(yǎng)老金的情況。為了彌補(bǔ)當(dāng)期支付缺口，中央和地方財(cái)政分別承擔(dān)了缺口部分的75％和25％。但是，此后缺口越來(lái)越大，即使依賴中央財(cái)政也難以長(zhǎng)期填補(bǔ)龐大的養(yǎng)老金缺口，于是幾年之后，中央特批遼寧省從已做實(shí)的個(gè)人賬戶中借支資金發(fā)放養(yǎng)老金，如今借款額已經(jīng)累計(jì)達(dá)到了700多億元。

　　另一方面，由于制度轉(zhuǎn)型成本的解決機(jī)制沒(méi)有法制化且力度有限，中央財(cái)政僅對(duì)少數(shù)幾個(gè)省份進(jìn)行數(shù)量有限的配比補(bǔ)貼做實(shí)資金，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)省份則完全由地方財(cái)政解決，導(dǎo)致大部分地方政府積極性不高。以上海市為例，2007—2008年地方財(cái)政在擠出102億元做實(shí)賬戶后，就不愿投入后續(xù)資金。截至2013年，做實(shí)賬戶基金僅為123億元。在這種情形下，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬規(guī)模從2007年的10957億元擴(kuò)大到了2013年底的30955億元。

　　做實(shí)個(gè)人賬戶不僅地方政府積極性不高，中央政府的積極性也在消退。究其原因，一方面是由于做實(shí)個(gè)人賬戶的資金壓力大，另一方面則是因?yàn)樽鰧?shí)之后基金保值增值壓力也大。在投資運(yùn)營(yíng)收益不高的情況下，各級(jí)政府都意識(shí)到將財(cái)政資金存入、做實(shí)個(gè)人賬戶，這部分資金將變成永遠(yuǎn)都不可能收回的“沉沒(méi)成本”。擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模實(shí)際上是用財(cái)政資金支持國(guó)有銀行，將其置于絕對(duì)的貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。