陸琴供圖

　　作者：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)　劉尚希

　　中央對(duì)改革已經(jīng)有了明確的部署，但是怎么來(lái)推進(jìn)改革，現(xiàn)在有很多不確定性。我感覺改革很難像蓋房子一樣去推進(jìn)，因?yàn)樯w房子需要多少料、什么時(shí)候完成、各個(gè)位置誰(shuí)來(lái)干，是很容易分配的。推行改革，一上來(lái)就分到各個(gè)部門，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。蓋房子是工程思維，是按照力學(xué)的基本規(guī)律去做，沒(méi)有多少不確定性，但改革是社會(huì)工程，其中面臨很多不確定性，這些不確定性事先難以預(yù)計(jì)。

　　在財(cái)政改革中就遇到了很多這樣的情況，比如清理地方的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，文件2014年發(fā)出來(lái)，2015年就說(shuō)緩一緩，情況變了。比如營(yíng)改增，原來(lái)說(shuō)2015年完成，現(xiàn)在很顯然完不成了。營(yíng)改增是一項(xiàng)大的改革，涉及到服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，現(xiàn)在毫無(wú)疑問(wèn)這項(xiàng)改革推遲了。從這點(diǎn)可以看出來(lái)，改革面臨著很多的不確定性。

　　這么多文件發(fā)下去，下面的反映是這個(gè)文件還沒(méi)有消化，新的文件又來(lái)了，更談不上執(zhí)行和落地了。中央各部門的這些文件都到地方去了，怎么去貫徹落實(shí)？上面千條線，下面一根針。所以我覺得改革的執(zhí)行方式、推動(dòng)方式應(yīng)當(dāng)做一點(diǎn)改革，如果不做改革，忙于發(fā)文件，忙于傳達(dá)文件，忙于監(jiān)督，忙于匯報(bào)，那么改革很可能就會(huì)出現(xiàn)在冰上開車的現(xiàn)象，輪子在轉(zhuǎn)，車不往前走，出現(xiàn)改革打滑、空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。

　　如果改革在打滑、空轉(zhuǎn)，會(huì)給社會(huì)帶來(lái)什么影響，其實(shí)大家非常清楚。十八屆三中全會(huì)決定出來(lái)的時(shí)候，社會(huì)改革的熱情非常高，但到了現(xiàn)在，好像沒(méi)有以前那么熱情了，這是為什么？我覺得需要總結(jié)。不能說(shuō)只要改革就是正確的，我覺得重要的是改革要達(dá)到什么效果，關(guān)鍵是要看效果。財(cái)政資金要有績(jī)效，改革也要有績(jī)效，改革如果沒(méi)有績(jī)效，方案一個(gè)接一個(gè)，但是沒(méi)有落地，老百姓可能會(huì)失望，這是一個(gè)大問(wèn)題。

　　對(duì)此，該如何調(diào)整？我認(rèn)為，一方面要讓地方有積極性、創(chuàng)造性，另一方面頂層設(shè)計(jì)也不能完全搞成細(xì)密的施工圖，從上到下按這個(gè)來(lái)施工。各地遇到的情況都不一樣，有的不能施工就只能等著，請(qǐng)示、匯報(bào)，又出文件，時(shí)間都耽誤了。所以，在改革中要避免片面的工程思維，避免把力學(xué)的思維放到社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)改革中，如果認(rèn)識(shí)不到這個(gè)不確定性，改革的效果就會(huì)大打折扣。

　　中央與地方本來(lái)應(yīng)該是分工合作的關(guān)系。但現(xiàn)在國(guó)家治理的重心過(guò)多下移，從支出來(lái)看，全國(guó)85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，這說(shuō)明我們是一個(gè)小的中央政府、大的地方政府，而其中70%又是市和縣花的，大量的事情就在市縣，基層在干事。

　　我認(rèn)為，下一步應(yīng)該把部分事權(quán)的履行上移，就是把事權(quán)的執(zhí)行上移到中央，中央的事情自己做。同樣，一些該地方?jīng)Q策的事，決策權(quán)要下放給地方，中央不能什么都管，國(guó)家治理應(yīng)該分成國(guó)家層面的治理和地方層面的治理，要分成兩級(jí)治理，用這樣一個(gè)框架來(lái)考慮中央與地方之間的事權(quán)劃分，真正調(diào)動(dòng)地方的積極性。地方、中央的積極性有了，才能形成合力，改革也好、發(fā)展也好，動(dòng)力就有了。