多地探索創(chuàng)新

　　在寧海縣，一本名叫《寧海縣村級(jí)權(quán)力清單36條》（以下簡(jiǎn)稱36條）的小冊(cè)子家喻戶曉。這本冊(cè)子記錄了36個(gè)流程圖，“基本涵蓋了村級(jí)組織和村干部行使村務(wù)權(quán)力的全部?jī)?nèi)容”。寧海縣從2014年4月起開始在全縣推行36條。該縣紀(jì)委的一份材料表明，實(shí)行36條一年之時(shí)，全縣反映村干部有違廉潔自律問(wèn)題的初信初訪量同比下降了八成。

　　“寧海36條權(quán)力清單的劃定細(xì)分了權(quán)力邊界，有利于改善權(quán)力亂攤派的問(wèn)題，有利于提高社會(huì)運(yùn)行的有效性。”李人慶說(shuō)。

　　除寧海，全國(guó)不少地方也都在通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新嘗試獲得基層治理的突破。

　　對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理實(shí)踐，學(xué)者們提到最多的就是浙江省。

　　針對(duì)基層權(quán)力運(yùn)行的透明問(wèn)題，浙江省早在2011年出臺(tái)的《浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則（試行）》中就有規(guī)定，對(duì)村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，需實(shí)行“五議兩公開”程序，也就是重大事項(xiàng)要按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民（代表）會(huì)議決議、表決結(jié)果公開、實(shí)施情況公開”的步驟進(jìn)行決策。

　　“在浙江，基層公共經(jīng)濟(jì)利益較多，村民有監(jiān)督和參與的動(dòng)力，當(dāng)?shù)匾灿兄贫葎?chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。‘五議兩公開’是把權(quán)力運(yùn)行流程規(guī)范化、公開化了，開拓了村民的監(jiān)督渠道，有利于更精致細(xì)微的監(jiān)督。”賀雪峰說(shuō)。

　　除了“五議兩公開”，浙江武義縣的村民監(jiān)督委員會(huì)制度也是基層監(jiān)督的重要嘗試。早在2004年，浙江武義縣白洋街道后陳村就成立了全國(guó)第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并通過(guò)《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)依據(jù)《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》行使監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力，開始向全國(guó)不斷推廣。

　　后陳村曾是矛盾多發(fā)村。村里土地被征用后獲得上千萬(wàn)元的補(bǔ)償款，但由于村務(wù)賬目不清，村干部多拿多占，村民的上訪不斷。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的出現(xiàn)，要求全村的財(cái)務(wù)支出不僅要村主任和村支書簽字，還要村務(wù)監(jiān)督委員審核簽字和公示后才能入賬。“有效規(guī)范了村干部用錢用權(quán)行為”。后陳村連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)村干部“零違紀(jì)”、村民“零上訪”、工程“零投訴”。

　　相類似的，2010年，成都市在下轄的3343個(gè)村（社區(qū)）建立規(guī)范了“村民議事會(huì)”，讓村民參與到村務(wù)中來(lái)。按規(guī)定，每個(gè)村的村民議事會(huì)成員不得少于21人，10名以上村民聯(lián)名即可提出議題。同時(shí)還要求，村黨組織不得無(wú)故拖延議題審查，避免以“議題暫時(shí)不具備實(shí)施條件”為由壟斷議題，為了防止村組干部權(quán)力壟斷，文件要求村組干部不超過(guò)議事會(huì)成員總數(shù)的一半。

　　但成都的嘗試并沒(méi)能在全國(guó)廣泛推廣，一些地區(qū)的村民議事會(huì)在制度創(chuàng)新方面遭遇瓶頸。有些地方的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，也出現(xiàn)了形同虛設(shè)的情況。

　　“中國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村，農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，不同地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民生產(chǎn)生活困難、問(wèn)題、矛盾完全不同。對(duì)于中西部相對(duì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，最重要的不是盲目地照搬套用過(guò)于精細(xì)化監(jiān)督制度，在這些資源匱乏治理動(dòng)力不足的地區(qū)，過(guò)于復(fù)雜的制度只會(huì)更加無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。最重要的應(yīng)該是根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨筇峁┲С郑峁┵Y源，激發(fā)當(dāng)?shù)氐膬?nèi)在活力。”賀雪峰說(shuō)。

　　中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為，村社集體與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)通道，是通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來(lái)動(dòng)員農(nóng)民，讓農(nóng)民參與表達(dá)自己的需求偏好，從而形成強(qiáng)大的農(nóng)民的共同利益與意志。“村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的需求。這個(gè)動(dòng)員過(guò)程和參與過(guò)程中結(jié)成的強(qiáng)大的農(nóng)民意志，可以抑制少數(shù)人的反對(duì)與反動(dòng)，可以防止害群之馬的破壞。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源。因?yàn)楹芏啻迳缂w是空殼，甚至負(fù)債累累”。

　　自2002年開始，賀雪峰在湖北的4個(gè)村開展了老年人協(xié)會(huì)建設(shè)的試驗(yàn)——在4個(gè)村發(fā)起成立老年人協(xié)會(huì)，每村每年資助5000元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，由老年人協(xié)會(huì)自主決定使用。10多年下來(lái)，4個(gè)村的老年人協(xié)會(huì)不僅運(yùn)轉(zhuǎn)良好，甚至對(duì)村莊治理也產(chǎn)生了影響。“這5000元，計(jì)算到每個(gè)老年人，每人每天不到5分錢，但這點(diǎn)錢所起的作用卻很大，因?yàn)槭钟行У貙⒗夏耆私M織起來(lái)，不僅做到了老有所樂(lè)，甚至在某些方面做到了老有所為。老年人協(xié)會(huì)建設(shè)真正起到了花小錢辦大事的效果，通過(guò)很少的資源投入，激活了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的積極性”。

　　村級(jí)探索能否在縣鄉(xiāng)復(fù)制

　　在李人慶看來(lái)，村級(jí)治理是連接國(guó)家政府和社會(huì)的重要一環(huán)，是決定國(guó)家政策是否貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。“千條線一根針”，所有的發(fā)展政策都要通過(guò)基層政府實(shí)現(xiàn)，權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題使得村級(jí)干部責(zé)任過(guò)載。要發(fā)揮縣域一級(jí)的能力，不能只朝上，不朝下。進(jìn)行基層治理既要滿足基層需求，同時(shí)也要不斷地疏通向上的管道，讓縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合執(zhí)行，讓基層需求得以傳達(dá)互動(dòng)。

　　在他看來(lái)，不能把責(zé)任都?jí)旱交鶎樱Y(jié)合需求下放資源，給基層治理減負(fù)增能，從內(nèi)部激發(fā)動(dòng)力，將基層需求與行政執(zhí)行形成良好的互動(dòng)。

　　而一些下放資源的地區(qū)由于缺乏配套的監(jiān)督機(jī)制，加劇了腐敗問(wèn)題。“如何給村級(jí)自治活力和空間的同時(shí)，做到規(guī)范權(quán)力、精細(xì)化制度的協(xié)調(diào)和平衡是農(nóng)村問(wèn)題決策者和研究者應(yīng)該考慮的問(wèn)題。”中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心社會(huì)調(diào)查研究室主任陳雪蓮說(shuō)。

　　對(duì)于基層治理的意義所在，學(xué)界有著不同的意見。

　　賀雪峰認(rèn)為，基層治理的意義是幫助村民解決繁瑣細(xì)微的事務(wù)以后，使得他們獲得解放，獲得更大的市場(chǎng)發(fā)展能力，融入到活力市場(chǎng)中去，讓更多的市場(chǎng)被共享，從而激發(fā)更多活力，進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐。

　　“6億多農(nóng)民，他們的生產(chǎn)生活條件各不相同，他們的需求偏好差異極大，國(guó)家顯然不可能直接來(lái)回應(yīng)農(nóng)民各個(gè)不同需求，解決所有農(nóng)民生產(chǎn)生活中的問(wèn)題，而只能依托基層村社組織。在中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段，直面基層這些必然產(chǎn)生的矛盾并解決矛盾，根據(jù)各地不同情況發(fā)揮縣域能力，解決基層需求，才能建立一個(gè)堅(jiān)固的基層堡壘。”

　　但也有些專家認(rèn)為，基層治理的意義在于培養(yǎng)村民的公共意識(shí)，為更系統(tǒng)的變革作鋪墊。

　　國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，中國(guó)村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的變革必須與整個(gè)政府權(quán)力變革相結(jié)合，如果沒(méi)有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)這兩個(gè)更高一級(jí)的治理結(jié)構(gòu)變更，光在小型村的變更并不會(huì)產(chǎn)生更大的效應(yīng)。（中國(guó)青年報(bào)記者 何林璘）