多地探索創新

　　在寧海縣，一本名叫《寧海縣村級權力清單36條》（以下簡稱36條）的小冊子家喻戶曉。這本冊子記錄了36個流程圖，“基本涵蓋了村級組織和村干部行使村務權力的全部內容”。寧海縣從2014年4月起開始在全縣推行36條。該縣紀委的一份材料表明，實行36條一年之時，全縣反映村干部有違廉潔自律問題的初信初訪量同比下降了八成。

　　“寧海36條權力清單的劃定細分了權力邊界，有利于改善權力亂攤派的問題，有利于提高社會運行的有效性。”李人慶說。

　　除寧海，全國不少地方也都在通過實踐創新嘗試獲得基層治理的突破。

　　對于東部經濟較發達地區的基層治理實踐，學者們提到最多的就是浙江省。

　　針對基層權力運行的透明問題，浙江省早在2011年出臺的《浙江省村級組織工作規則（試行）》中就有規定，對村級重大事項進行決策時，需實行“五議兩公開”程序，也就是重大事項要按照“黨員群眾建議、村黨組織提議、村務聯席會議商議、黨員大會審議、村民（代表）會議決議、表決結果公開、實施情況公開”的步驟進行決策。

　　“在浙江，基層公共經濟利益較多，村民有監督和參與的動力，當地也有制度創新的內在動力。‘五議兩公開’是把權力運行流程規范化、公開化了，開拓了村民的監督渠道，有利于更精致細微的監督。”賀雪峰說。

　　除了“五議兩公開”，浙江武義縣的村民監督委員會制度也是基層監督的重要嘗試。早在2004年，浙江武義縣白洋街道后陳村就成立了全國第一個村務監督委員會，并通過《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監督制度》，村務監督委員會依據《后陳村村務監督制度》行使監督村務的權力，開始向全國不斷推廣。

　　后陳村曾是矛盾多發村。村里土地被征用后獲得上千萬元的補償款，但由于村務賬目不清，村干部多拿多占，村民的上訪不斷。村務監督委員會的出現，要求全村的財務支出不僅要村主任和村支書簽字，還要村務監督委員審核簽字和公示后才能入賬。“有效規范了村干部用錢用權行為”。后陳村連續多年實現村干部“零違紀”、村民“零上訪”、工程“零投訴”。

　　相類似的，2010年，成都市在下轄的3343個村（社區）建立規范了“村民議事會”，讓村民參與到村務中來。按規定，每個村的村民議事會成員不得少于21人，10名以上村民聯名即可提出議題。同時還要求，村黨組織不得無故拖延議題審查，避免以“議題暫時不具備實施條件”為由壟斷議題，為了防止村組干部權力壟斷，文件要求村組干部不超過議事會成員總數的一半。

　　但成都的嘗試并沒能在全國廣泛推廣，一些地區的村民議事會在制度創新方面遭遇瓶頸。有些地方的村務監督委員會，也出現了形同虛設的情況。

　　“中國有60多萬個行政村，農村情況千差萬別，不同地區農村的農民生產生活困難、問題、矛盾完全不同。對于中西部相對欠發達的農村地區，最重要的不是盲目地照搬套用過于精細化監督制度，在這些資源匱乏治理動力不足的地區，過于復雜的制度只會更加無法運轉。最重要的應該是根據當地需求提供支持，提供資源，激發當地的內在活力。”賀雪峰說。

　　中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍認為，村社集體與農民之間的良性互動通道，是通過村民會議或村民代表會議來動員農民，讓農民參與表達自己的需求偏好，從而形成強大的農民的共同利益與意志。“村社集體直面農民的需求，回應農民的需求。這個動員過程和參與過程中結成的強大的農民意志，可以抑制少數人的反對與反動，可以防止害群之馬的破壞。但現在的問題是，村社缺少回應農民需求的基本資源。因為很多村社集體是空殼，甚至負債累累”。

　　自2002年開始，賀雪峰在湖北的4個村開展了老年人協會建設的試驗——在4個村發起成立老年人協會，每村每年資助5000元活動經費，由老年人協會自主決定使用。10多年下來，4個村的老年人協會不僅運轉良好，甚至對村莊治理也產生了影響。“這5000元，計算到每個老年人，每人每天不到5分錢，但這點錢所起的作用卻很大，因為十分有效地將老年人組織起來，不僅做到了老有所樂，甚至在某些方面做到了老有所為。老年人協會建設真正起到了花小錢辦大事的效果，通過很少的資源投入，激活了農村社會內部的積極性”。

　　村級探索能否在縣鄉復制

　　在李人慶看來，村級治理是連接國家政府和社會的重要一環，是決定國家政策是否貫徹落實的基礎。“千條線一根針”，所有的發展政策都要通過基層政府實現，權責不對等的問題使得村級干部責任過載。要發揮縣域一級的能力，不能只朝上，不朝下。進行基層治理既要滿足基層需求，同時也要不斷地疏通向上的管道，讓縣域、鄉鎮配合執行，讓基層需求得以傳達互動。

　　在他看來，不能把責任都壓到基層，要結合需求下放資源，給基層治理減負增能，從內部激發動力，將基層需求與行政執行形成良好的互動。

　　而一些下放資源的地區由于缺乏配套的監督機制，加劇了腐敗問題。“如何給村級自治活力和空間的同時，做到規范權力、精細化制度的協調和平衡是農村問題決策者和研究者應該考慮的問題。”中央編譯局比較政治與經濟研究中心社會調查研究室主任陳雪蓮說。

　　對于基層治理的意義所在，學界有著不同的意見。

　　賀雪峰認為，基層治理的意義是幫助村民解決繁瑣細微的事務以后，使得他們獲得解放，獲得更大的市場發展能力，融入到活力市場中去，讓更多的市場被共享，從而激發更多活力，進一步促進城鎮化步伐。

　　“6億多農民，他們的生產生活條件各不相同，他們的需求偏好差異極大，國家顯然不可能直接來回應農民各個不同需求，解決所有農民生產生活中的問題，而只能依托基層村社組織。在中國當前的發展階段，直面基層這些必然產生的矛盾并解決矛盾，根據各地不同情況發揮縣域能力，解決基層需求，才能建立一個堅固的基層堡壘。”

　　但也有些專家認為，基層治理的意義在于培養村民的公共意識，為更系統的變革作鋪墊。

　　國家行政學院教授汪玉凱認為，中國村級治理結構的變革必須與整個政府權力變革相結合，如果沒有縣、鄉鎮這兩個更高一級的治理結構變更，光在小型村的變更并不會產生更大的效應。（中國青年報記者 何林璘）