主持人單文苑

　　“國地稅打架”的狀態不可持續

　　中國經濟時報：2015年12月25日，中辦、國辦印發《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。深化國稅、地稅征管體制改革的目的和必要性何在？

　　劉尚希：稅收在國家治理中具有基礎性、支柱性、保障性作用，是國家的“錢袋子”。而稅收征管是“執法”的過程，是體現稅法民意的過程；稅收征管能力則體現了稅法實施的能力，是實現國家與納稅人關系和諧的能力，也是體現稅收政策，實現政策目標的能力。沒有強有力的稅收征管能力，稅收政策目標難以實現，征納關系難以和諧，稅法稅制也難以落地，國家治理也會落空。

　　從這個意義上看，稅收征管能力是國家治理的基石，也是國家治理能力的重要體現。世界上沒有這樣的國家：稅收征管能力弱而國家治理能力卻很強。實現國家治理體系和治理能力的現代化，增強稅收征管能力是一項基礎性的工作。通過國地稅征管體制的改革，提升稅收征管能力，也就等于增強了國家治理的能力。不言而喻，增強稅收征管能力，需要一個現代化的稅收征管體制。

　　中國經濟時報：《方案》出臺基于什么樣的背景？由分稅制改革而確立的國稅、地稅分設的征管體制運行了20多年，其中存在哪些迫切需要通過改革來解決的問題？

　　許善達：1994年分稅制以后，一直到2003年，工作重心是抓征管、抓金稅工程、抓增值稅發票管理，稅制基本上沒大動。從2003年開始增值稅轉型、企業所得稅立法等稅制改革，到2008年左右完成。這段時間對國稅、地稅來說影響很小，原來歸誰管的還是誰在管。

　　隨著稅制改革的推進，特別是2012年之后營改增的推進，原來作為地方主體稅種的營業稅，戶數逐漸由地稅劃給國稅，收入由國稅來收。過去營業稅占地稅局收入的一半以上，隨著營改增在建筑業、房地產業、金融業和生活服務業這最后四大行業的推進，不久的將來地稅局一半以上的收入沒有了，原來營業稅的信息化系統、征管制度、稽查辦法也都沒用了，甚至出現原來的營業稅處、營業稅科是否保留的問題，地稅的財力、編制、機構、經費等都受到了影響。

　　另外，兩個稅務局分設，對于納稅人的申報、登記和政府經濟事務的協調來說，也顯得麻煩，甚至出現了一種呼聲——國稅、地稅合并。這次中央發出信號：不合并。

　　劉尚希：1994年以來，我國稅收征管體制分為國家層面和地方層面的兩級體制結構，分設了國稅、地稅兩套組織機構，實行分級征管，成效明顯。但在運行中，也存在不少問題，突出表現在征管職責交叉，稅源之爭時有發生。這既增加了稅務機關的征稅成本，又加重了納稅人的納稅成本。針對這種不可持續的“國地稅打架”狀態，一種聲音是建議國地稅合并，通過組織機構的“內部化”來消化矛盾，提高效率。這次出臺的改革方案否定了這種往回走的簡單想法，而是基于國家治理級次——兩級治理的基本架構來考慮。

　　倪紅日：實際上，關于國稅和地稅兩個征管機構分設還是合并的問題，稅務界討論了很長時間。從國稅、地稅分設之后，就一直有一種意見，要把這兩個機構合并。到了營改增之后，這種意見變得更加強烈，國稅的工作量增加，地稅相對來說工作量縮小，這是這次深化改革的一個重要的導火索。

　　同時，很多地方的國稅、地稅在征管當中實現了各種方式的協調合作，而在經濟下行壓力較大的當下，企業更好地實現納稅上的便利也是迫切要求，于是變成了稅制改革方面一個很重要的問題。

　　關于征納成本高、效率低的現象，當然跟兩個機構的分設有一定關系，但最根本的還是由征稅模式造成的。在計劃經濟下，稅務機關作為主動方查賬、跟蹤稅源情況；經濟體制改革以后，稅收征管模式以納稅人的自行申報為主，稅務機關通過征收和稽核來落實稅款征收，但這樣的征管方式還是沒有完全落實和成熟。在原有的稅收征管模式向市場經濟條件下新的稅收征管模式轉換的過程中成本較高，信息化建設的投入較大，加上我國稅制體系中增值稅、營業稅等間接稅占比較大，稅收征管的復雜程度高，以票管稅等，這些因素加在一起抬高了征納成本。

　　王雍君：現行征管體制的主要問題是職責重疊、缺乏協同整合造成稅收征管成本過高、效率偏低。技術進步在稅收征管中的應用很快，但由于稅收征管體制的深層缺陷，中國的稅收成本在世界上一直很高。

　　另一個突出的問題是稅收征管力量與稅源配置不匹配。有些地方稅源豐足，但征管力量不足；有些地方稅源很少，但同樣需要配置稅務征管力量。這里面的隱形代價很大。

　　營改增、環境稅和消費稅等改革進程啟動后，兩大稅務機構間原來的任務和職責已經變得相當不合理了。房地產稅的改革以及政府間財政關系的變化，也使得職責調整變得非常重要和緊迫。