主持人單文苑

　　“國(guó)地稅打架”的狀態(tài)不可持續(xù)

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：2015年12月25日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。深化國(guó)稅、地稅征管體制改革的目的和必要性何在？

　　劉尚希：稅收在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，是國(guó)家的“錢(qián)袋子”。而稅收征管是“執(zhí)法”的過(guò)程，是體現(xiàn)稅法民意的過(guò)程；稅收征管能力則體現(xiàn)了稅法實(shí)施的能力，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與納稅人關(guān)系和諧的能力，也是體現(xiàn)稅收政策，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。沒(méi)有強(qiáng)有力的稅收征管能力，稅收政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，征納關(guān)系難以和諧，稅法稅制也難以落地，國(guó)家治理也會(huì)落空。

　　從這個(gè)意義上看，稅收征管能力是國(guó)家治理的基石，也是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。世界上沒(méi)有這樣的國(guó)家：稅收征管能力弱而國(guó)家治理能力卻很強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，增強(qiáng)稅收征管能力是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。通過(guò)國(guó)地稅征管體制的改革，提升稅收征管能力，也就等于增強(qiáng)了國(guó)家治理的能力。不言而喻，增強(qiáng)稅收征管能力，需要一個(gè)現(xiàn)代化的稅收征管體制。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：《方案》出臺(tái)基于什么樣的背景？由分稅制改革而確立的國(guó)稅、地稅分設(shè)的征管體制運(yùn)行了20多年，其中存在哪些迫切需要通過(guò)改革來(lái)解決的問(wèn)題？

　　許善達(dá)：1994年分稅制以后，一直到2003年，工作重心是抓征管、抓金稅工程、抓增值稅發(fā)票管理，稅制基本上沒(méi)大動(dòng)。從2003年開(kāi)始增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅立法等稅制改革，到2008年左右完成。這段時(shí)間對(duì)國(guó)稅、地稅來(lái)說(shuō)影響很小，原來(lái)歸誰(shuí)管的還是誰(shuí)在管。

　　隨著稅制改革的推進(jìn)，特別是2012年之后營(yíng)改增的推進(jìn)，原來(lái)作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅，戶(hù)數(shù)逐漸由地稅劃給國(guó)稅，收入由國(guó)稅來(lái)收。過(guò)去營(yíng)業(yè)稅占地稅局收入的一半以上，隨著營(yíng)改增在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)這最后四大行業(yè)的推進(jìn)，不久的將來(lái)地稅局一半以上的收入沒(méi)有了，原來(lái)營(yíng)業(yè)稅的信息化系統(tǒng)、征管制度、稽查辦法也都沒(méi)用了，甚至出現(xiàn)原來(lái)的營(yíng)業(yè)稅處、營(yíng)業(yè)稅科是否保留的問(wèn)題，地稅的財(cái)力、編制、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等都受到了影響。

　　另外，兩個(gè)稅務(wù)局分設(shè)，對(duì)于納稅人的申報(bào)、登記和政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)的協(xié)調(diào)來(lái)說(shuō)，也顯得麻煩，甚至出現(xiàn)了一種呼聲——國(guó)稅、地稅合并。這次中央發(fā)出信號(hào)：不合并。

　　劉尚希：1994年以來(lái)，我國(guó)稅收征管體制分為國(guó)家層面和地方層面的兩級(jí)體制結(jié)構(gòu)，分設(shè)了國(guó)稅、地稅兩套組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行分級(jí)征管，成效明顯。但在運(yùn)行中，也存在不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)在征管職責(zé)交叉，稅源之爭(zhēng)時(shí)有發(fā)生。這既增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本，又加重了納稅人的納稅成本。針對(duì)這種不可持續(xù)的“國(guó)地稅打架”狀態(tài)，一種聲音是建議國(guó)地稅合并，通過(guò)組織機(jī)構(gòu)的“內(nèi)部化”來(lái)消化矛盾，提高效率。這次出臺(tái)的改革方案否定了這種往回走的簡(jiǎn)單想法，而是基于國(guó)家治理級(jí)次——兩級(jí)治理的基本架構(gòu)來(lái)考慮。

　　倪紅日：實(shí)際上，關(guān)于國(guó)稅和地稅兩個(gè)征管機(jī)構(gòu)分設(shè)還是合并的問(wèn)題，稅務(wù)界討論了很長(zhǎng)時(shí)間。從國(guó)稅、地稅分設(shè)之后，就一直有一種意見(jiàn)，要把這兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并。到了營(yíng)改增之后，這種意見(jiàn)變得更加強(qiáng)烈，國(guó)稅的工作量增加，地稅相對(duì)來(lái)說(shuō)工作量縮小，這是這次深化改革的一個(gè)重要的導(dǎo)火索。

　　同時(shí)，很多地方的國(guó)稅、地稅在征管當(dāng)中實(shí)現(xiàn)了各種方式的協(xié)調(diào)合作，而在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)下，企業(yè)更好地實(shí)現(xiàn)納稅上的便利也是迫切要求，于是變成了稅制改革方面一個(gè)很重要的問(wèn)題。

　　關(guān)于征納成本高、效率低的現(xiàn)象，當(dāng)然跟兩個(gè)機(jī)構(gòu)的分設(shè)有一定關(guān)系，但最根本的還是由征稅模式造成的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為主動(dòng)方查賬、跟蹤稅源情況；經(jīng)濟(jì)體制改革以后，稅收征管模式以納稅人的自行申報(bào)為主，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)征收和稽核來(lái)落實(shí)稅款征收，但這樣的征管方式還是沒(méi)有完全落實(shí)和成熟。在原有的稅收征管模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新的稅收征管模式轉(zhuǎn)換的過(guò)程中成本較高，信息化建設(shè)的投入較大，加上我國(guó)稅制體系中增值稅、營(yíng)業(yè)稅等間接稅占比較大，稅收征管的復(fù)雜程度高，以票管稅等，這些因素加在一起抬高了征納成本。

　　王雍君：現(xiàn)行征管體制的主要問(wèn)題是職責(zé)重疊、缺乏協(xié)同整合造成稅收征管成本過(guò)高、效率偏低。技術(shù)進(jìn)步在稅收征管中的應(yīng)用很快，但由于稅收征管體制的深層缺陷，中國(guó)的稅收成本在世界上一直很高。

　　另一個(gè)突出的問(wèn)題是稅收征管力量與稅源配置不匹配。有些地方稅源豐足，但征管力量不足；有些地方稅源很少，但同樣需要配置稅務(wù)征管力量。這里面的隱形代價(jià)很大。

　　營(yíng)改增、環(huán)境稅和消費(fèi)稅等改革進(jìn)程啟動(dòng)后，兩大稅務(wù)機(jī)構(gòu)間原來(lái)的任務(wù)和職責(zé)已經(jīng)變得相當(dāng)不合理了。房地產(chǎn)稅的改革以及政府間財(cái)政關(guān)系的變化，也使得職責(zé)調(diào)整變得非常重要和緊迫。