主持人單文苑

　　“國地稅打架”的狀態(tài)不可持續(xù)

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：2015年12月25日，中辦、國辦印發(fā)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）。深化國稅、地稅征管體制改革的目的和必要性何在？

　　劉尚希：稅收在國家治理中具有基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，是國家的“錢袋子”。而稅收征管是“執(zhí)法”的過程，是體現(xiàn)稅法民意的過程；稅收征管能力則體現(xiàn)了稅法實(shí)施的能力，是實(shí)現(xiàn)國家與納稅人關(guān)系和諧的能力，也是體現(xiàn)稅收政策，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的能力。沒有強(qiáng)有力的稅收征管能力，稅收政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，征納關(guān)系難以和諧，稅法稅制也難以落地，國家治理也會(huì)落空。

　　從這個(gè)意義上看，稅收征管能力是國家治理的基石，也是國家治理能力的重要體現(xiàn)。世界上沒有這樣的國家：稅收征管能力弱而國家治理能力卻很強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，增強(qiáng)稅收征管能力是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。通過國地稅征管體制的改革，提升稅收征管能力，也就等于增強(qiáng)了國家治理的能力。不言而喻，增強(qiáng)稅收征管能力，需要一個(gè)現(xiàn)代化的稅收征管體制。

　　中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：《方案》出臺(tái)基于什么樣的背景？由分稅制改革而確立的國稅、地稅分設(shè)的征管體制運(yùn)行了20多年，其中存在哪些迫切需要通過改革來解決的問題？

　　許善達(dá)：1994年分稅制以后，一直到2003年，工作重心是抓征管、抓金稅工程、抓增值稅發(fā)票管理，稅制基本上沒大動(dòng)。從2003年開始增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅立法等稅制改革，到2008年左右完成。這段時(shí)間對國稅、地稅來說影響很小，原來歸誰管的還是誰在管。

　　隨著稅制改革的推進(jìn)，特別是2012年之后營改增的推進(jìn)，原來作為地方主體稅種的營業(yè)稅，戶數(shù)逐漸由地稅劃給國稅，收入由國稅來收。過去營業(yè)稅占地稅局收入的一半以上，隨著營改增在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)這最后四大行業(yè)的推進(jìn)，不久的將來地稅局一半以上的收入沒有了，原來營業(yè)稅的信息化系統(tǒng)、征管制度、稽查辦法也都沒用了，甚至出現(xiàn)原來的營業(yè)稅處、營業(yè)稅科是否保留的問題，地稅的財(cái)力、編制、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)等都受到了影響。

　　另外，兩個(gè)稅務(wù)局分設(shè)，對于納稅人的申報(bào)、登記和政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)的協(xié)調(diào)來說，也顯得麻煩，甚至出現(xiàn)了一種呼聲——國稅、地稅合并。這次中央發(fā)出信號：不合并。

　　劉尚希：1994年以來，我國稅收征管體制分為國家層面和地方層面的兩級體制結(jié)構(gòu)，分設(shè)了國稅、地稅兩套組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行分級征管，成效明顯。但在運(yùn)行中，也存在不少問題，突出表現(xiàn)在征管職責(zé)交叉，稅源之爭時(shí)有發(fā)生。這既增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本，又加重了納稅人的納稅成本。針對這種不可持續(xù)的“國地稅打架”狀態(tài)，一種聲音是建議國地稅合并，通過組織機(jī)構(gòu)的“內(nèi)部化”來消化矛盾，提高效率。這次出臺(tái)的改革方案否定了這種往回走的簡單想法，而是基于國家治理級次——兩級治理的基本架構(gòu)來考慮。

　　倪紅日：實(shí)際上，關(guān)于國稅和地稅兩個(gè)征管機(jī)構(gòu)分設(shè)還是合并的問題，稅務(wù)界討論了很長時(shí)間。從國稅、地稅分設(shè)之后，就一直有一種意見，要把這兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并。到了營改增之后，這種意見變得更加強(qiáng)烈，國稅的工作量增加，地稅相對來說工作量縮小，這是這次深化改革的一個(gè)重要的導(dǎo)火索。

　　同時(shí)，很多地方的國稅、地稅在征管當(dāng)中實(shí)現(xiàn)了各種方式的協(xié)調(diào)合作，而在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)下，企業(yè)更好地實(shí)現(xiàn)納稅上的便利也是迫切要求，于是變成了稅制改革方面一個(gè)很重要的問題。

　　關(guān)于征納成本高、效率低的現(xiàn)象，當(dāng)然跟兩個(gè)機(jī)構(gòu)的分設(shè)有一定關(guān)系，但最根本的還是由征稅模式造成的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為主動(dòng)方查賬、跟蹤稅源情況；經(jīng)濟(jì)體制改革以后，稅收征管模式以納稅人的自行申報(bào)為主，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過征收和稽核來落實(shí)稅款征收，但這樣的征管方式還是沒有完全落實(shí)和成熟。在原有的稅收征管模式向市場經(jīng)濟(jì)條件下新的稅收征管模式轉(zhuǎn)換的過程中成本較高，信息化建設(shè)的投入較大，加上我國稅制體系中增值稅、營業(yè)稅等間接稅占比較大，稅收征管的復(fù)雜程度高，以票管稅等，這些因素加在一起抬高了征納成本。

　　王雍君：現(xiàn)行征管體制的主要問題是職責(zé)重疊、缺乏協(xié)同整合造成稅收征管成本過高、效率偏低。技術(shù)進(jìn)步在稅收征管中的應(yīng)用很快，但由于稅收征管體制的深層缺陷，中國的稅收成本在世界上一直很高。

　　另一個(gè)突出的問題是稅收征管力量與稅源配置不匹配。有些地方稅源豐足，但征管力量不足；有些地方稅源很少，但同樣需要配置稅務(wù)征管力量。這里面的隱形代價(jià)很大。

　　營改增、環(huán)境稅和消費(fèi)稅等改革進(jìn)程啟動(dòng)后，兩大稅務(wù)機(jī)構(gòu)間原來的任務(wù)和職責(zé)已經(jīng)變得相當(dāng)不合理了。房地產(chǎn)稅的改革以及政府間財(cái)政關(guān)系的變化，也使得職責(zé)調(diào)整變得非常重要和緊迫。