合作而不合并

　　中國經濟時報：本次改革的重點和亮點體現在哪些方面？

　　許善達：《方案》所要表達的最重要的信息就是國地稅不合并，這是非常重要的政治決策——中央要保持中央征稅的權力，地方也有地方征稅的權力，這兩個權力絕不會合并。中央不會把地方的權力上收，也不可能把中央的征稅權下放。

　　劉尚希：一方面，明確提出國稅、地稅基于兩級治理的“分工”模式，發揮兩個積極性，國地稅不合并，給稅務人員吃了定心丸；另一方面，給出了“合作”、“協同”的解決之道，國地稅在日常征管活動中應減少內耗、保持協同，形成合力。如同兩個人跳國標舞，只有形成默契，才能從整體上增強稅收征管能力。

　　《方案》提出，要以風險管理為導向，推動稅收征管體制創新。隨著稅收征管逐步側重于納稅人自主申報，稅收征管的重心也日漸轉向風險管理。真正的風險在于稅法遵循風險，不依法征稅和不依法繳稅，這才是風險管理實質所在。《方案》強調全面實施分類分級管理，以風險評定等級為基礎，實施不同的管理應對措施。

　　從管理對象看，對企業納稅人實行重點稅源管理，提高大企業稅收管理層級，在涉稅基礎事項屬地管理的前提下，可把大企業稅收風險分析等事項提升至稅務總局和省級稅務局，對個體納稅人構建以高收入者為重點的自然人稅收管理體系。

　　從管理內容看，稅收征管工作的重心將轉移到后臺，進行稅源與稅收能力的監控、分析、預測、決策，強化納稅咨詢服務，強化風險識別和取證，實現“前臺一家受理、后臺分別處理，限時辦結反饋”。從管理形式看，以“互聯網＋稅務”為行動綱要，稅收征管流程將變為“收集數據—量化分析—找出相關關系—優化方案”的事前主動模式。

　　我國稅收制度基礎設施長期缺失，其中突出表現在納稅服務理念上，造成征稅人與納稅人關系演變為“貓鼠”關系，稅收風險不斷加大。改革的落腳點在于服務，就此而言，《方案》極具針對性，從最大限度規范納稅人、最大限度便利納稅人兩個方面，推出了涉及“簡政放權”、“便民辦稅”等在內的系列“組合拳”，共計27項創新服務舉措。

　　王雍君：最大的亮點是協同與整合國稅與地稅的力量以提高各級政府的稅收治理能力。始自1994年的國稅地稅分設分征且缺乏協同的體制，已經不能妥善應對20多年來稅收環境巨變帶來的種種挑戰，這些挑戰在近年啟動新一輪稅收改革后進一步加劇。

　　《方案》提出的6大類30多項具體舉措，概括起來，其精神實質就是協同與整合。高度碎片化一直是中國國家治理體制的一個重大軟肋，在稅務行政治理上也是如此。

　　中國經濟時報：關于國地稅即將合并的說法也一直甚囂塵上，為什么是合作而不是合并？

　　許善達：合并是一種政治上不成立的想法，既不應該，也不可能。1994年成立國家稅務局，就是中央要獲得征稅權，中央是不可能把征稅權放給地方的。

　　為什么要合作呢？國稅、地稅分設，確實納稅成本和征稅成本都高，既要堅持政治原則不合并，又要想辦法降低納稅成本、征稅成本，提高征收率，減少流失，那就讓它們合作。這次提出的合作而不合并，表達的信息是不合并，要求的工作是合作。

　　倪紅日：合并肯定不是發展趨勢。分稅制的財政體制的本質要求是兩個機構分設，其背后的意義是要調動地方政府的積極性，在地方政府能夠用自己的財源來解決自己的問題的基礎上，中央實行轉移支付。《方案》肯定了1994年中央和地方分稅制改革體制的基本框架不變，在這一前提下，國稅、地稅進行合作性征管，以解決現實中出現的稅收征管問題。

　　如果合并了，會出現什么樣的情況呢？等于又要回到過去的舊體制，中央和地方的職責又混到一起了，這樣恐怕會出現兩種可能性：一是中央完全集權，地方沒有積極性，這顯然不是好體制；二是中央實質上被地方綁架，地方的職責則變得模糊不清，這是歷史走過來的，也不是好體制。

　　中國經濟時報：分稅制仍然是未來征稅體制改革的大方向，但是營改增的推進會帶來國稅征管工作量加大、地稅征管工作量萎縮的問題，在這種情況下，地稅部門存在的必要性何在？

　　倪紅日：現在這種國稅工作量相對大、地稅工作量相對小的情況只是暫時的，由于稅制改革還在進行過程中，有些稅種的改革、征管模式的轉換尚未到位，導致一時出現地稅工作量不飽和的情況。實際上，將來稅制改革的情況是，地稅的工作量可能要遠遠大于國稅。一是正在醞釀的房地產稅要面向自然人征稅，一旦形成，地稅部門對于自然人征稅的范圍就會大大擴展，工作量很大；二是當營改增以后，要在1994年的財政體制框架下繼續完善中央和地方的財政關系，那么勢必要為地方政府尋找到一個新的主體稅種，我主張把中國現在的特種消費稅擴大到最后的零售環節普遍征收，由地稅征收。

　　我主張，弱化生產和經營環節的稅收、重點培育分配和消費環節的稅收，這可能是一種趨勢，最終消費環節包括勞務服務和商品消費環節，納稅人群體龐大，都將是地稅的稅源。隨著稅制改革的推進和完善，地稅部門的征管任務會重起來。

　　許善達：再進一步深化營改增，一定會把一些稅種劃到地方。多數人建議把消費稅劃到零售環節給地方，在零售環節征收的車購稅也劃給地方。

　　我認為消費稅的推出和營改增是一個時間表。以2014年的數據來看，地方收入占52％，支出85％，中央收入48％，支出15％。從地方的收入和支出比來看，等于地方每花一塊錢，有四毛錢等著中央給。想要維持中央、地方收入各50％的大格局，就必須在營改增推進的同時出臺配套措施，否則地方收入減少將加劇中央、地方財政失衡。

　　地稅局將來的工作量不但不會萎縮，反而會比現在重。將來可能在消費稅稅率的設置上賦予地方一定的浮動權力，比如可在10％的稅率基礎上上下浮動1％，那么11％和9％哪一檔稅率更能起到正面作用，就需要各地稅局結合當地情況進行綜合統計分析。