作者：中國城鎮(zhèn)化促進會副會長兼秘書長 陳炎兵

　　黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，其中非常重要的一條就是要加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，到2020年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右。按2013年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.9%計算，年均將提高1.3個百分點，年均需轉(zhuǎn)戶1600多萬人。目前，按照城鎮(zhèn)常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口將近7.5億，其中包括2.5億以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們雖然常年居住在城鎮(zhèn)，但并不能平等享受教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務(wù)，由此帶來了一系列的經(jīng)濟社會問題。

　　一、黨的十八屆五中全會為何強調(diào)要加快提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率？

　　1.充分體現(xiàn)了我國新型城鎮(zhèn)化以人為本的本質(zhì)特征。我國新型城鎮(zhèn)化的特征是什么？2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。應(yīng)該說，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征就是以人為本。

　　目前，我國有2.5億多農(nóng)民工工作、生活在城鎮(zhèn)，但由于戶籍制度的限制，這些人卻沒有享受到城鎮(zhèn)的各項社會福利與公共服務(wù)。因此，我國長期以來處于“半城鎮(zhèn)化”的狀態(tài)，即農(nóng)村勞動者流動到了城鎮(zhèn)，但卻仍然保持著農(nóng)民的戶籍身份。因而，我們在制度安排上要充分體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化以人為本的本質(zhì)特征，需要充分尊重城鄉(xiāng)居民自主定居的意愿，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，加快推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。黨的十八屆五中全會強調(diào)加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，其重要意義也在于此。

　　2.明確了我國新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化到底“化”什么？是“化”地，還是“化”人？這是我國城鎮(zhèn)化中一個既簡單又復(fù)雜的問題。我國房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使很多人把城鎮(zhèn)化簡單地理解為把部分農(nóng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)用地。黨的十八屆五中全會強調(diào)加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，從根本上回答了這一問題：城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是實現(xiàn)農(nóng)村人口從“農(nóng)民”到“市民”的徹底轉(zhuǎn)變。

　　與傳統(tǒng)的土地城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)就是人的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的真正標(biāo)志是進城農(nóng)民有充分的就業(yè)和完整的城鎮(zhèn)居民權(quán)益。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后，只有消除他們在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的顧慮，他們才會更好地融入城市，才能為城市建設(shè)貢獻(xiàn)更大的力量。研究顯示，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶后的消費意愿會增強，消費總支出會增加，尤其是在文化娛樂、教育、交通通信、住房等方面的消費需求將會逐漸增加。同時，以人為核心的城鎮(zhèn)化進程會有效增加城市的勞動力供給，緩解部分地區(qū)勞動力短缺問題。可見，加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率，既能促進社會公平正義與和諧穩(wěn)定，也有利于提高經(jīng)濟效率、促進經(jīng)濟增長。

　　3.明確了衡量我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)是戶籍人口城鎮(zhèn)化率。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：“要緊緊圍繞提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。”那么，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)到底是什么？一直以來，我們對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求比較模糊，這次黨的十八屆五中全會提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，這為我們推進城鎮(zhèn)化發(fā)展確定了明確的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)——戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

　　20世紀(jì)80年代以來，我國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，地方政府可以在其管理權(quán)限內(nèi)制定當(dāng)?shù)氐膽艏摺Ｔ谕ǔＧ闆r下，各省制定省內(nèi)戶籍政策的指導(dǎo)思想和基本原則，各地區(qū)依據(jù)總的指導(dǎo)方針制定各地的戶籍政策。因此，地方政府往往從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟利益出發(fā)，把戶口指標(biāo)更多地分配給那些高學(xué)歷、高收入、高資產(chǎn)的群體，而忽視了農(nóng)民工群體。黨的十八屆五中全會明確提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，是對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的頂層設(shè)計，也對地方政府的城鎮(zhèn)化工作提出了明確的發(fā)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。此外，全會所提出的健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制，也將為提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率提供更多的財力保障。