作者：張磊

　　“分級負責”是我國應(yīng)急管理體制的五大內(nèi)容之一。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《應(yīng)對法》），四大類突發(fā)事件按照社會危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大（I級）、重大（II級）、較大（III級）和一般（IV級）四級。至于四級突發(fā)事件的分級標準是什么，響應(yīng)主體分別是誰，《應(yīng)對法》并沒有明確界定，而是規(guī)定“突發(fā)事件的分級標準由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定”。

　　在實踐中，突發(fā)事件的分級標準制定工作由各類應(yīng)急預案完成。我國應(yīng)急預案制定依據(jù)的是分類管理原則，包括總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企業(yè)預案等類別。突發(fā)事件的分級標準在不同類別的應(yīng)急預案中被具體化。各類預案所制定的分級標準不一，但基本依據(jù)大同小異，如傷亡情況、經(jīng)濟損失、生態(tài)影響、跨區(qū)域（流域）等。如果獨立地考察單個應(yīng)急預案，其所制定的分級標準都是合理的，但如果系統(tǒng)分析某一層級政府的預案體系，不同類型突發(fā)事件的分級標準設(shè)定所產(chǎn)生的問題就比較復雜。

　　事件性質(zhì)確定容易“扯皮化”。事件的性質(zhì)確定決定啟動預案的類別。按照分類管理原則，屬地政府在獲知事件發(fā)生信息之后第一反應(yīng)是要確定事件的性質(zhì)。事件性質(zhì)決定了啟動哪個應(yīng)急預案，由哪個分管領(lǐng)導牽頭處置，信息報告的內(nèi)容和渠道選定，響應(yīng)級別的確定，等等。然而，由于突發(fā)事件在初期往往原因難以查明，容易產(chǎn)生因事件性質(zhì)的難以確定而引發(fā)的“扯皮”問題，但同時事件處置的需求又十分迫切。比較典型的案例是2015年6月1日發(fā)生的“東方之星”號客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運輸部、湖南省等先期都在為事件應(yīng)對主體是誰而產(chǎn)生不同意見。與此同時，事件到底屬于氣象原因引發(fā)，還是安全生產(chǎn)事故，適用什么應(yīng)急預案，也是意見分歧比較大的問題。

　　分級負責標準確定難以科學化。事件級別決定了哪個層級政府需要響應(yīng)。以I級響應(yīng)啟動的人員傷亡標準為例，地震災害為“300人以上死亡（含失蹤）”的，“由災區(qū)所在省級抗震救災指揮部領(lǐng)導災區(qū)地震應(yīng)急工作；國務(wù)院抗震救災指揮機構(gòu)負責統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮和協(xié)調(diào)全國抗震救災工作”。地質(zhì)災害為“因災死亡30人以上”，最高響應(yīng)措施是“國土資源部組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門赴災區(qū)現(xiàn)場指導應(yīng)急防治工作，派出專家組調(diào)查地質(zhì)災害成因，分析其發(fā)展趨勢，指導地方制訂應(yīng)急防治措施”。安全生產(chǎn)事故災難為“造成30人以上死亡（含失蹤），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重傷），或者需要緊急轉(zhuǎn)移安置10萬人以上”的，“由國務(wù)院安委會辦公室或國務(wù)院有關(guān)部門組織實施”。這表明，不同類別事件在級別上的響應(yīng)標準各異。且不討論上述響應(yīng)標準設(shè)定的科學性，不同事件響應(yīng)標準的差別讓屬地政府難以適應(yīng)，需要對照不同標準：第一，上報信息，套用報告模板；第二，確定事件級別，是否需要上級響應(yīng)；第三，確定牽頭領(lǐng)導，由哪位分管牽頭。其結(jié)果是，屬地各部門常常在事件初期都在觀望，等待主要領(lǐng)導確定事件性質(zhì)、牽頭領(lǐng)導、響應(yīng)級別，而喪失了救援的良機。

　　分級響應(yīng)內(nèi)容規(guī)定難以具體化。即便是同類別的突發(fā)事件，在不同地區(qū)、不同時間發(fā)生，其產(chǎn)生的結(jié)果、需要采取的應(yīng)對措施也不可能相同。這決定了各類應(yīng)急預案中對不同級別事件的響應(yīng)內(nèi)容的規(guī)定只能是原則性的，無法科學化、具體化、定量化地界定。國家層級的應(yīng)急預案基本上只規(guī)定了I級響應(yīng)的內(nèi)容，主要是宏觀地、原則地界定中央政府或部門在I級響應(yīng)時需要做的主要工作。至于II級響應(yīng)以下的內(nèi)容界定，各類預案都把權(quán)力下放給了省級政府。由于種種原因，各類省級應(yīng)急預案只是明確了四級響應(yīng)的主體，通常是：I級，由省政府報國務(wù)院啟動；II級，省政府；III級，市政府；IV級，縣政府。對于不同響應(yīng)級別的內(nèi)容，絕大多數(shù)應(yīng)急預案的規(guī)定仍然是原則性的，多數(shù)上是對國家級預案規(guī)定內(nèi)容的小修改。這就導致了應(yīng)急預案“上下一般粗”的現(xiàn)象，也使得應(yīng)急預案難以發(fā)揮其本應(yīng)具有的預防和準備功能。

　　指揮權(quán)歸屬是多層級響應(yīng)難題。按照分級負責原則，只要發(fā)生較大級以上的突發(fā)事件，理論上就需要多層級政府按照相關(guān)標準分級響應(yīng)。在實踐中，一旦出現(xiàn)了多層級政府同時響應(yīng)的情況，對于屬地政府而言，最大的難題是如何確定指揮權(quán)問題，即由誰來負責指揮。例如，當發(fā)生特別重大事件，國務(wù)院派出了工作組時，指揮權(quán)到底是在省里，還是轉(zhuǎn)移到工作組？實際上，根據(jù)《應(yīng)對法》的屬地管理為主的原則，應(yīng)急指揮權(quán)并不因響應(yīng)級別的提升而發(fā)生轉(zhuǎn)移。然而，出于現(xiàn)實的行政級別考量，屬地政府的主要領(lǐng)導不得不考慮與前來指導的上級政府工作組領(lǐng)導的關(guān)系。這也是為什么有時候“救援總指揮是誰”連指揮部成員都不知曉的原因之一。

　　實際上，無論什么分級標準，突發(fā)事件應(yīng)對都是政府的責任。無謂的分級標準，已經(jīng)在實踐中產(chǎn)生了阻礙事件先期救援的現(xiàn)象。突發(fā)事件的分級響應(yīng)標準應(yīng)當回歸本位，即按照《應(yīng)對法》的規(guī)定執(zhí)行。

　　各級政府按需啟動響應(yīng)。只有在屬地政府需要并提出請求時，上級政府才響應(yīng)。根據(jù)《應(yīng)對法》，屬地政府的“需要”，指的是其能力不足以應(yīng)對事件時。“突發(fā)事件發(fā)生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發(fā)事件引起的嚴重社會危害的，應(yīng)當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應(yīng)當及時采取措施，統(tǒng)一領(lǐng)導應(yīng)急處置工作。”如果屬地政府沒有提出請求，表明其有能力應(yīng)對事件，上級政府不應(yīng)干預事件應(yīng)對，以減少屬地政府在救援黃金期內(nèi)對接上級領(lǐng)導的成本。屬地政府需要按照“守土有責”“守土負責”“守土盡責”的要求，盡最大努力應(yīng)對好事件，并在研判超出能力范圍時及時請求上級政府響應(yīng)。在特殊情況下，如上級政府認為屬地政府刻意隱瞞事件規(guī)模，或經(jīng)過研判認為屬地政府能力無法應(yīng)對時，可以啟動響應(yīng)。按需響應(yīng)，既消除了為確定響應(yīng)級別的“扯皮”，又可避免響應(yīng)過度或響應(yīng)不足。

　　跨區(qū)域事件提一級響應(yīng)。對于跨區(qū)域突發(fā)事件，出于統(tǒng)一領(lǐng)導、指揮、協(xié)調(diào)的需要，上級政府應(yīng)當啟動響應(yīng)。《應(yīng)對法》要求：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責。”在跨區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對中，屬地政府依然需要對轄區(qū)內(nèi)的指揮和資源協(xié)調(diào)負責，上級政府則協(xié)調(diào)涉及跨區(qū)域的內(nèi)容，并在政治上肩負對事件整體應(yīng)對的責任。

　　多層級響應(yīng)指揮權(quán)不變。高級別的應(yīng)急響應(yīng)啟動，出現(xiàn)多層級政府共同應(yīng)對時，按照屬地管理為主原則，各層級政府在各自所轄區(qū)域內(nèi)負責指揮。在事件處置層面，上級政府并不替代屬地政府的指揮權(quán)，而主要協(xié)調(diào)應(yīng)急資源，保障屬地政府應(yīng)對事件的需要。但在社會情緒管理層面，上級政府由于代表了更高的權(quán)威，需要積極參與，如慰問災民、慰問救援人員等，以更好地穩(wěn)定社會情緒。