作者：張磊

　　“分級負責”是我國應急管理體制的五大內容之一。根據《突發事件應對法》（以下簡稱《應對法》），四大類突發事件按照社會危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大（I級）、重大（II級）、較大（III級）和一般（IV級）四級。至于四級突發事件的分級標準是什么，響應主體分別是誰，《應對法》并沒有明確界定，而是規定“突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定”。

　　在實踐中，突發事件的分級標準制定工作由各類應急預案完成。我國應急預案制定依據的是分類管理原則，包括總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企業預案等類別。突發事件的分級標準在不同類別的應急預案中被具體化。各類預案所制定的分級標準不一，但基本依據大同小異，如傷亡情況、經濟損失、生態影響、跨區域（流域）等。如果獨立地考察單個應急預案，其所制定的分級標準都是合理的，但如果系統分析某一層級政府的預案體系，不同類型突發事件的分級標準設定所產生的問題就比較復雜。

　　事件性質確定容易“扯皮化”。事件的性質確定決定啟動預案的類別。按照分類管理原則，屬地政府在獲知事件發生信息之后第一反應是要確定事件的性質。事件性質決定了啟動哪個應急預案，由哪個分管領導牽頭處置，信息報告的內容和渠道選定，響應級別的確定，等等。然而，由于突發事件在初期往往原因難以查明，容易產生因事件性質的難以確定而引發的“扯皮”問題，但同時事件處置的需求又十分迫切。比較典型的案例是2015年6月1日發生的“東方之星”號客輪翻沉事件，湖北省、重慶市、交通運輸部、湖南省等先期都在為事件應對主體是誰而產生不同意見。與此同時，事件到底屬于氣象原因引發，還是安全生產事故，適用什么應急預案，也是意見分歧比較大的問題。

　　分級負責標準確定難以科學化。事件級別決定了哪個層級政府需要響應。以I級響應啟動的人員傷亡標準為例，地震災害為“300人以上死亡（含失蹤）”的，“由災區所在省級抗震救災指揮部領導災區地震應急工作；國務院抗震救災指揮機構負責統一領導、指揮和協調全國抗震救災工作”。地質災害為“因災死亡30人以上”，最高響應措施是“國土資源部組織協調有關部門赴災區現場指導應急防治工作，派出專家組調查地質災害成因，分析其發展趨勢，指導地方制訂應急防治措施”。安全生產事故災難為“造成30人以上死亡（含失蹤），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重傷），或者需要緊急轉移安置10萬人以上”的，“由國務院安委會辦公室或國務院有關部門組織實施”。這表明，不同類別事件在級別上的響應標準各異。且不討論上述響應標準設定的科學性，不同事件響應標準的差別讓屬地政府難以適應，需要對照不同標準：第一，上報信息，套用報告模板；第二，確定事件級別，是否需要上級響應；第三，確定牽頭領導，由哪位分管牽頭。其結果是，屬地各部門常常在事件初期都在觀望，等待主要領導確定事件性質、牽頭領導、響應級別，而喪失了救援的良機。

　　分級響應內容規定難以具體化。即便是同類別的突發事件，在不同地區、不同時間發生，其產生的結果、需要采取的應對措施也不可能相同。這決定了各類應急預案中對不同級別事件的響應內容的規定只能是原則性的，無法科學化、具體化、定量化地界定。國家層級的應急預案基本上只規定了I級響應的內容，主要是宏觀地、原則地界定中央政府或部門在I級響應時需要做的主要工作。至于II級響應以下的內容界定，各類預案都把權力下放給了省級政府。由于種種原因，各類省級應急預案只是明確了四級響應的主體，通常是：I級，由省政府報國務院啟動；II級，省政府；III級，市政府；IV級，縣政府。對于不同響應級別的內容，絕大多數應急預案的規定仍然是原則性的，多數上是對國家級預案規定內容的小修改。這就導致了應急預案“上下一般粗”的現象，也使得應急預案難以發揮其本應具有的預防和準備功能。

　　指揮權歸屬是多層級響應難題。按照分級負責原則，只要發生較大級以上的突發事件，理論上就需要多層級政府按照相關標準分級響應。在實踐中，一旦出現了多層級政府同時響應的情況，對于屬地政府而言，最大的難題是如何確定指揮權問題，即由誰來負責指揮。例如，當發生特別重大事件，國務院派出了工作組時，指揮權到底是在省里，還是轉移到工作組？實際上，根據《應對法》的屬地管理為主的原則，應急指揮權并不因響應級別的提升而發生轉移。然而，出于現實的行政級別考量，屬地政府的主要領導不得不考慮與前來指導的上級政府工作組領導的關系。這也是為什么有時候“救援總指揮是誰”連指揮部成員都不知曉的原因之一。

　　實際上，無論什么分級標準，突發事件應對都是政府的責任。無謂的分級標準，已經在實踐中產生了阻礙事件先期救援的現象。突發事件的分級響應標準應當回歸本位，即按照《應對法》的規定執行。

　　各級政府按需啟動響應。只有在屬地政府需要并提出請求時，上級政府才響應。根據《應對法》，屬地政府的“需要”，指的是其能力不足以應對事件時。“突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統一領導應急處置工作。”如果屬地政府沒有提出請求，表明其有能力應對事件，上級政府不應干預事件應對，以減少屬地政府在救援黃金期內對接上級領導的成本。屬地政府需要按照“守土有責”“守土負責”“守土盡責”的要求，盡最大努力應對好事件，并在研判超出能力范圍時及時請求上級政府響應。在特殊情況下，如上級政府認為屬地政府刻意隱瞞事件規模，或經過研判認為屬地政府能力無法應對時，可以啟動響應。按需響應，既消除了為確定響應級別的“扯皮”，又可避免響應過度或響應不足。

　　跨區域事件提一級響應。對于跨區域突發事件，出于統一領導、指揮、協調的需要，上級政府應當啟動響應。《應對法》要求：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”在跨區域突發事件應對中，屬地政府依然需要對轄區內的指揮和資源協調負責，上級政府則協調涉及跨區域的內容，并在政治上肩負對事件整體應對的責任。

　　多層級響應指揮權不變。高級別的應急響應啟動，出現多層級政府共同應對時，按照屬地管理為主原則，各層級政府在各自所轄區域內負責指揮。在事件處置層面，上級政府并不替代屬地政府的指揮權，而主要協調應急資源，保障屬地政府應對事件的需要。但在社會情緒管理層面，上級政府由于代表了更高的權威，需要積極參與，如慰問災民、慰問救援人員等，以更好地穩定社會情緒。