作者：國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo) 許耀桐

　　習(xí)近平指出，要“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。何為“制度的籠子”呢，就是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律。這其中，首先是黨內(nèi)法規(guī)的“制度籠子”，因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，現(xiàn)任各級黨政機構(gòu)的“一把手”和主要領(lǐng)導(dǎo)成員，絕大多數(shù)都是中共黨員，所以要運用并且要善于運用黨內(nèi)法規(guī)的“制度籠子”，才能管好權(quán)力，特別是管好“一把手”的權(quán)力。管好“一把手”的權(quán)力，應(yīng)主要依靠如下三個黨內(nèi)法規(guī)。

　　一、運用民主集中制，讓 “一把手”權(quán)力得到規(guī)范

　　《黨章》對民主集中制作出了明確規(guī)定，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，是黨的根本組織原則。民主集中制要求“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責。”這些規(guī)定說明，黨委的權(quán)力絕不是一個人的權(quán)力，“一把手”的權(quán)力必須置于集體領(lǐng)導(dǎo)之下，其決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)都要根據(jù)黨委的集體決定和分工才能行使，這就很好的規(guī)范了“一把手”的權(quán)力，有效地防止了“一把手”的權(quán)力被濫用。

　　但是，當前民主集中制對于管好“一把手”權(quán)力，發(fā)揮的作用還不夠。主要是民主集中制的原則沒有被正確地理解，在執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。民主集中制對于權(quán)力的科學(xué)運行，必須實行兩條重要的工作原則：一是實行集體領(lǐng)導(dǎo)，就是凡屬于重大問題必須集體討論、研究、決定，這是決策權(quán)的問題。決策權(quán)不能歸于某個人，書記和委員是平等的，對決策的決定進行表決時一人一票，必須實行少數(shù)服從多數(shù)，這就防范了“一把手”個人或少數(shù)人可以拍板做決定。二是實行分工負責，就是經(jīng)過決策定了要做的事情后，必須有專人去承擔、負責，這是執(zhí)行權(quán)的問題。與決策權(quán)不同的是，執(zhí)行權(quán)可以歸于個人，而且應(yīng)該歸于個人。列寧曾經(jīng)指出，民主集中制是一個好制度，但如果只有集體領(lǐng)導(dǎo)而沒有分工負責，那就會成為最壞的制度，出現(xiàn)最糟糕的情況。因此，在實行分工負責之后，應(yīng)該要求和實施責任制，凡是在執(zhí)行過程中出問題的，任務(wù)沒有完成的，作為負責人的“一把手”或某個人，就要負起全部的責任。

　　現(xiàn)在，民主集中制沒有很好管住“一把手”權(quán)力就在于，首先，該集體決策的時候，沒有具體討論、研究，“一把手”或少數(shù)人可以隨意拍板定案，集體領(lǐng)導(dǎo)淪為“一把手”或少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)。為此，黨的十八屆四中全會《決定》指出，“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”。強調(diào)了民主集中制的鐵律，只有經(jīng)集體討論，才能對重大問題做出決策。

　　其次，在分工負責的時候，沒有給分工負責的領(lǐng)導(dǎo)者以真正的職權(quán)，權(quán)力還是牢牢地攥在“一把手”的手中。現(xiàn)在，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和成員雖然也有一定的分工，每個領(lǐng)導(dǎo)成員也有分管的一塊，但可以說都沒有真正的實權(quán)，最終還要請示“一把手”，實際上這個分工不過是名義上的。可是，到了出問題的時候，因為是你分管的，又要讓你負責任，對你進行問責，所以，副職普遍感到很憋屈，實際上是為“一把手”而代責受過。那么，現(xiàn)在為什么會產(chǎn)生“一把手”不被問責，而由副職代責的悖謬情況呢?只能說明在我們現(xiàn)有的這個權(quán)力體制下，一些地方的“一把手”太過于強勢了，本來是他的責任，但他可以找到“替罪羊”，讓別人為他“背黑鍋”。對此，十八屆四中全會《決定》指出，要“全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制”。真正執(zhí)行民主集中制，就可以分清誰是行使執(zhí)行權(quán)的負責人，出了問題，就可以把責任落實到真正負責人的頭上。

　　二、運用黨務(wù)公開制度，讓“一把手”權(quán)力透明運行

　　2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“要認真貫徹黨員權(quán)利保障條例，建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進黨務(wù)公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。”這是中國共產(chǎn)黨在重要文獻中第一次提出建立“黨務(wù)公開”制度。隨后，黨的十七大修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》作出規(guī)定，“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。”2010年10月8日中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》(以下簡稱《黨務(wù)公開意見》)，更具體地落實了黨務(wù)公開的工作事宜。

　　《黨務(wù)公開意見》十分重要，它對黨務(wù)公開內(nèi)容的規(guī)定主要包括：黨組織決議、決定及執(zhí)行情況。執(zhí)行中央方針政策，上級黨組織決議、決定和工作部署等情況；本地區(qū)本部門本單位重要決策及執(zhí)行，任期工作目標、階段性工作部署、工作任務(wù)及落實等情況；黨的思想建設(shè)情況。本級黨組織開展思想政治工作、理論學(xué)習(xí)計劃及落實、黨員干部教育培訓(xùn)計劃及落實等情況；黨的組織管理情況。本級黨組織的設(shè)置、主要職責、機構(gòu)調(diào)整、換屆選舉，黨員發(fā)展、民主評議、創(chuàng)先爭優(yōu)，黨費收繳、管理和使用，黨務(wù)工作經(jīng)費管理和使用，黨員權(quán)利保障等情況；領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)情況。領(lǐng)導(dǎo)班子職責分工、議事規(guī)則和決策程序，執(zhí)行民主集中制，召開民主生活會，年度考核評價等情況；干部選任和管理情況。干部選拔任用、輪崗交流、考核獎懲，干部監(jiān)督制度及執(zhí)行等情況；聯(lián)系和服務(wù)黨員、群眾情況。聽取、反映和采納黨員、群眾意見和建議，幫助黨員、群眾解決生產(chǎn)生活實際困難，接待來信來訪、排查化解矛盾糾紛，辦理涉及黨員、群眾切身利益重要事項等情況；黨風(fēng)廉政建設(shè)情況。執(zhí)行廉潔自律規(guī)定、落實黨內(nèi)監(jiān)督制度、推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)、落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制、處理違紀黨員等情況。顯而易見，按照《黨務(wù)公開意見》的這些規(guī)定，“一把手”和班子其他領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力，將處于徹底公開透明運行的狀態(tài)。

　　當然，運用黨務(wù)公開制度，讓“一把手”權(quán)力透明運行，目前需要加大黨務(wù)公開制度規(guī)定的執(zhí)行力度。這幾年，各級黨組織陸續(xù)開展了黨務(wù)公開的工作，總的情況是好的，但也存在不少問題和不足。主要在于，黨務(wù)公開是該公開的全部公開了，還是留有死角、仍然保留一些未公開的黨務(wù)；黨務(wù)公開究竟真的按照制度規(guī)定規(guī)范地運作了，還是做一些表面文章，繞過了一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)；黨務(wù)公開的效果如何判斷，是由黨委班子和領(lǐng)導(dǎo)本人說了算，還是應(yīng)該進行全面的、科學(xué)的考核評價，要不要由專門機構(gòu)做出獨立的調(diào)查評議。還要看到，對黨務(wù)公開應(yīng)該怎樣認識，應(yīng)該做到怎樣的程度，現(xiàn)在全黨尚未作出明確的要求，事實上全憑有關(guān)的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)者的自我理解，自我約束，既可以這樣做，也可以那樣做，各取所需，各持所為，且感覺良好，情緒亢奮，頗有大功告成的意味。此外，有的一些黨組織和領(lǐng)導(dǎo)者還對《黨務(wù)公開意見》抱著觀望態(tài)度，不被催促著進行黨務(wù)公開就不主動公開，更樂意于按原有的黨務(wù)既定運行方式辦事。

　　要解決黨務(wù)公開執(zhí)行中存在的上述問題以及對黨務(wù)公開持回避的心態(tài)，就必須深化黨的制度建設(shè)改革。一是做到列出黨務(wù)公開的“項目清單”，毋庸置疑，黨有黨的自身秘密，該保密的要保密，黨務(wù)也不可能全部公開，這就需要劃定黨務(wù)公開和保密的界線，應(yīng)基于“公開是原則，保密是特例”的要求，把必須公開的黨務(wù)，列出一個清晰的“項目清單”來。二是做到規(guī)范黨務(wù)公開的程序規(guī)則，黨務(wù)公開不能走過場，圖個形式上的熱鬧，而要嚴格按照規(guī)定的程序步驟進行。三是做到“一把手”權(quán)力的運行成為黨務(wù)公開的重點和表率， 使“一把手”本人成為黨務(wù)公開的積極倡導(dǎo)者和執(zhí)行者，黨務(wù)公開就能夠更為順暢、更為有效。