二、做好新型社會保障體系的頂層設計

　　由于傳統的體制性障礙猶存、漸進改革的歷史局限、利益失衡格局的形成以及牽一發而動全身的復雜社會生態，現行社會保障制度客觀上存在著目標缺失、制度分割、權益不公、效率偏低的缺陷。因此，深化社保改革必須牢固樹立統籌、協同觀，應當盡快開展社會保障體系建設的頂層設計，特別是超越單項制度之上、超越部門之上、超越一屆政府之上的宏觀規劃。

　　1.在宏觀層面，應當將社會保障總體設計納入中央全面深化改革和國家治理體系的總體設計中，科學定位社會保障體系及其功能。自現代社會保障制度產生以來，它就是現代國家治理體系的重要構成部分，是基于國家發展目標進行定位的制度安排。如果經濟發展可以依靠市場機制，社會發展則需要依靠社會保障，它不能脫離經濟發展，與經濟政策密切關聯，但絕對不是經濟政策，而是以追求社會公正與和諧為主要目標的公共政策。只有站在國家治理體系現代化的角度來完整地看待社會保障體系，才能明確這一制度的建制初衷與發展目標，并厘清制度發展的方向與路徑。這方面的設計還需要解決好社會救助、社會保險、福利福利三大基本制度體系的統籌安排與合理定位，解決好法定的基本保障層次與市場化、社會化的其他層次之間的統籌安排與合理定位。

　　2.在中觀層面，應當解決不同社會保障類別或主要項目的結構、功能定位與資源配置方式，以及與相關制度安排的關系。包括：醫療保障體系的結構優化及其與醫療、醫藥“三醫”之間的協同推進，老年保障體系中經濟保障與服務保障之間的協同推進與結構優化，社會救助與扶貧開發之間的協同推進與結構優化，養老保險與企（職）業年金及人壽保險之間的協同推進與結構優化，法制建設、體制改革、機制創新的協同推進等。

　　3.在微觀層面，應當細化具體保障項目的頂層設計，重點是優化制度結構，合理分配責任，保證制度公正、有效且可持續。單項制度的頂層設計是已經啟動的工作，包括養老保險、醫療保險等實際上正在由中央政府主導制定，其他一些社會保障項目也在由主管部門組織研究，可以預期“十三五”的前二三年將是相關制度深化改革方案密集出臺的時機。以醫療保險的頂層設計為例，在切實推進“三醫”聯動的背景下，不僅需要整合現行制度安排，還需要同步優化籌資機制與合理分擔責任，并對分組診療、支付方式、信息系統與智能監管等做出具體而明確的制度安排，同時清晰劃定社會醫療保險與商業醫療保險的邊界，最終向全民統一的健康保險制度邁進。

　　三、構建完整的社會保障體系

　　1.實現基本保障制度全覆蓋，讓全民共享國家發展成果。（1）面向全民的制度安排能夠真正覆蓋全民。醫療保險與養老保險無疑是面向全民的支柱性制度安排，檢驗前者的指標是將城鄉居民全部納入醫療保險制度，檢驗后者的指標是所有適齡人口全部參加了基本養老保險和所有老年人都能夠按月領取養老金。迄今為止，中國已經實現了所有老年人都能夠按月領取養老金的初步目標，但還有5%左右的城鄉居民因各種原因漏在醫療保險制度外，更有1億多適齡勞動人口還未被基本養老保險制度覆蓋，一些參保職工因各種原因亦出現漏保或脫保的現象。因此，“十三五”期間醫療保險、養老保險的重大任務，就是將漏在制度外的未參保人群全部納入進來，這是必須啃下的“硬骨頭”。（2）面向特定群體的保障制度安排能夠真正覆蓋到該群體全體成員身上。包括：工傷保險、失業保險等應當覆蓋所有職業勞動者；社會救助應當全面托底，將貧困線下以及有急難救助需求的城鄉居民悉數納入并施以援助，不再有任何人因生計困難而陷入絕境；面向老年人、兒童、殘疾人的社會福利及相關服務體系全面建成，并能夠覆蓋到有需要的所有老年人、兒童、殘疾人身上；保障性住房能夠滿足那些既買不起住房也租不起房的人的需要，它同樣是收入有限者參與合理分享國家發展成果的途徑。從現實出發，這些制度對特定群體還未做到全覆蓋。例如，在工傷保險與失業保險中，規模龐大的農民工群體就大多未被覆蓋；在社會救助中，低保制度雖然號稱已經實現了應保盡保，但一些地方客觀上存在著符合條件者卻還未申請到低保的現象；至于醫療救助、教育救助、住房救助、急難救助等均還存在著缺漏現象；老年人社會服務、兒童與殘疾人服務的供給更是與實際需求相差甚遠。綜上，中國基本保障制度離全覆蓋的目標均還存在著差距，“十三五”期間的任務依然非常繁重，但又是必須要完成的工作任務。

　　2.促使法定保障制度走向定型，真正實現公平、可持續發展。社會保障是用確定的制度安排來應對人生不確定的生活風險，這一制度的卓越功能集中體現在通過定型的制度安排來為全體人民提供穩定的安全預期上。聯系到現實，基本的保障制度均還處在改革探索中，其責任分擔不清晰、結構不穩定、預期不明確，不僅損害了制度的權威性與可靠性，也引發了公眾的不安與焦慮情緒。因此，“十三五”期間必須加快立法步伐，通過法律來明責賦權，促使整個社會保障制度體系走向成熟、定型，真正能夠為全民提供穩定的安全預期，基本或主要的社會保障制度均應當步入法制化軌道。

　　3.大力發展各種補充保障，全面建成多層次的社會保障體系。構建多層次的社會保障體系是各國社會保障改革的共同取向，它的實質是通過多層次體系的構架來進一步合理劃分不同主體的責任分擔，更加合理地配置社會保障資源。以養老保險為例，基本養老保險由用人單位或雇主、勞動者與政府三方分擔責任，職業年金、企業年金通常由用人單位或雇主與勞動者分擔繳費責任，而商業性的人壽保險則純粹是參保者個人自負繳費責任，三個層次三種責任承擔方式，在老齡社會背景下，單一層次的養老保險難以持續發展，發展第二、三層次的養老保險就具有了必要性和重要性。再以醫療保險為例，要全面解決疾病醫療的后顧之憂，要想獲得更為便捷、高效的醫療服務，僅有基本醫療保險制度是不夠的，還需要有補充醫療保險或者商業性健康保險加以補充，這就是第二層次的醫療保險，它不會損害第一層次參保人的權益，卻可以滿足有需要、有條件者的更高要求。以社會救助與社會福利服務為例，僅有政府供給是難以滿足城鄉居民有需要者的全部需求的，而慈善事業恰恰是最好的補充，因為慈善組織所募集的資源能夠彌補政府社會救助資源的不足，慈善組織的服務更可以滿足有需要者的個性化需求，這是政府無法做到的。以災害補償為例，政府救災通常只能解決災民的基本生計問題，而商業保險、政策性保險在各國災害損失補償中都扮演著十分重要的角色，等等。可見，中國需要的是整個社會保障制度的多層次化。只有這樣，才能更好地讓社會各界分擔起社會保障的責任，才能動員更多的社會資源與市場資源，才能源源不斷地壯大社會保障制度的物質基礎，這是實現國民福利持續增長的前提條件。在“十三五”期間，國家必須要努力完成好構建多層次社會保障體系的任務。