作者：井　敏

　　李克強總理在2016年的《政府工作報告》中提出，要“完善政府與社會資本的合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本的參與熱情”。但我國推進PPP模式卻一直存在著“三高一低”現象。所謂的“三高”是指，政府對推廣運用PPP的期望高、央企和地方融資平臺參與PPP的興趣高、中介咨詢機構提供咨詢服務的熱情高;“一低”則是PPP模式中最重要的一個主體即社會資本尤其是民營資本的參與程度低。之所以出現這種現象，除了社會資本本身的融資能力之外，更重要的還是與我們政府運作PPP的模式有關。要想真正實現總理所提出的“充分激發社會資本的參與熱情”，政府首先要做好以下三個方面的工作。

　　招標過程的公平、公正和公開。招標是PPP模式中社會資本與政府實質接觸的首要環節，這個環節中政府能否做到公平和公正將直接決定著社會資本的參與熱情。政府要做到公平、公正就必須對所有競標者一視同仁，真正基于競標者的資質、出價、融資能力以及在業內的過往表現等來選擇，而不是基于人情關系或懾于領導權威等非相關因素。但現實中，我國在公共項目的招標過程中，還存在著大量圍標、串標以及陪標等現象，這也是社會資本不管輕易涉足的主要原因之一，尤其是在今天各國可能不再簡單地以“最低出價選擇”為原則，而更多傾向于“最優價值選擇”原則的大趨勢下。

　　因為從很多國家的實踐來看，“最低出價選擇”雖然表面上是一個以出價最低為剛性原則，可以有效約束政府隨意操作的空間，保證競標者基于價格的公平和公正;同時也滿足了政府“花最少的錢辦更多的事”的效率需求，但其弊端也很明顯，其中最為大家所詬病的就是很可能誘導社會資本有意采取“先買入再謀利”的策略，即先報出一個不現實的低價，得到合同后再試圖通過修改合同謀利。另外，“最低出價者選擇”原則也使政府很難規避那些有不良記錄，但滿足競標要求的最低資質者。所以，遵循“最低出價者選擇”原則很可能帶來社會資本不能履約或者不能很好履約的風險，很多西方國家的實踐也證實了這一點，也正是基于此，這些國家轉而更為青睞一種被稱之為“最優價值選擇”的原則。“最優價值選擇”就是政府通過競爭性談判綜合考慮競標者的資質、價格、融資能力以及過往表現，而選擇一個綜合實力最強的競標者的選擇方式。這種方式由于考慮的因素相對較多，又沒有一個剛性標準，因此也就給了政府更大的自由裁量空間，同時也帶來了人為操作進而影響公平、公正的風險。

　　那么，如何既保持政府在“最優價值選擇”中的自由裁量權，以便選出一個綜合優勢最突出而不是僅僅價格最低的競標者，同時又防止自由裁量權過大而可能導致的有失公平、公正呢?招投標信息的盡可能公開恐怕就是最好的方法。這些信息不僅包括政府選擇競標者時會考慮的因素，涵蓋企業資質、技術水平、融資能力和過往表現等，以及各個因素的權重指數;參與競標的公司名稱、基本信息、所提供的標書的相關信息;評標的過程、選擇或不選擇某一競標者的依據、原因等。只要不涉及國家安全和商業秘密，原則上都要公開，以接受媒體、公眾、相關領域的專家學者以及所有參與競標的社會資本的監督。比如美國聯邦法律就要求，政府要向未中標者通報，解釋它們沒有勝出的原因、投標書的缺陷、勝出者的特征、相對優勢以及勝出者的名字等。

　　設置動態談判機制。在政府與社會資本合作的PPP模式中，政府首先必須清楚的一點是，絕大多數社會資本參與PPP項目并不是來做慈善的，而是看重了公共項目相對穩定而長期的盈利空間。所以，政府在與社會資本的合作中，不能只考慮借助社會資本提高公共服務供給效率和質量以及化解地方債務等有利于政府的一面，還要考慮留給社會資本一個合理的盈利空間的一面。但由于這些項目的合作時間一般都在十年之上，甚至是二十、三十年，誰也無法準確預測這期間會出現什么樣的變化，如果政府只拘泥于初始合同條款，而讓所有變故帶來的風險都交由社會資本承擔，則社會資本就一定會對參與PPP項目心存顧慮。

　　為了打消社會資本的這種顧慮，就需要設置一個動態談判機制，該機制將對什么情況下可以重新談判并修改合同事前設置雙方認可的條件，比如重大自然災害、運營環境、社會經濟狀況等的重大變化，導致原有的合同規定條款無法執行，社會資本失去營利空間等(當然其自身經營所導致的問題不在此列)，社會資本就可以依規提出重新談判需求。這個機制的設計實際上就是給社會資本吃顆定心丸，即在幾十年的合作過程中，如果出現了非自身經營類的重大變故，政府會根據實際發生的情況，與其重新談判，以保證其得到相對合理的利潤。

　　這也是被稱為我國第一個真正意義上的PPP項目(泉州刺桐)大橋給我們的警示。泉州刺桐大橋采用的是PPP的典型模式即BOT方式建設，由名流公司與政府授權投資的泉州市路橋開發總公司按60∶40 的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發有限公司”，名流公司擁有30年(含建設期)經營權(至2025年)，期滿后全部無償移交給國家。自1996年底投入經營后，車輛通行費穩步增長，至2001年已上升至4700萬元，2006年更達到8100萬元。不過，2006年后，隨著平行于刺桐大橋的過江大橋達到了七座，且都是免費的，刺桐大橋的經營就開始走下坡，至2013年通車費用已降至4200萬元。之后刺桐大橋的經營就陷入了尷尬境地：繼續收費，不僅越來越無費可收，而且也引起當地公眾的不滿;停止收費，政府又不愿回購，公司的投資和收益將遭受重創。一時間這個曾經被認為我國PPP模式成功典范的項目卻成了運營失敗的典型案例。雖然最終該項目還是被移交給了政府并從2016年開始停止收費，但這個項目帶給我們的反思卻是深刻的。倘若刺桐大橋項目在簽約之初就設計有動態談判機制，這個項目后期運營所出現的種種變化就不至于出現這么多的爭議和困難了。

　　政府要有契約精神。我國社會資本參與PPP項目的熱情不高，還有一個重要原因，就是對政府的信任度不夠。一個十幾二十幾年的合作項目要歷經數位地方主政者，而現實中某些地方政府常常是“新官不理舊官賬”，一旦政府換人，就可能會使原有PPP項目出現變故，這也是導致社會資本參與PPP項目熱情不高的重要原因。而要破解這一疑慮，就必須建立政府的契約精神。

　　所謂“契約精神”，簡單說就是一種自由、平等、守信的品格。具體到PPP項目中，所謂“自由”就是指政府和社會資本是否采用PPP模式合作提供某種公共服務，是雙方自主選擇的結果，即社會資本參與某一個PPP項目是基于其對風險、盈利機會等評估后的自主選擇，而政府選擇某一社會資本作為合作伙伴也是基于其對服務、效率以及成本等評估后的自主選擇，無論是政府對社會資本還是社會資本對政府都沒有任何強制性權力。所謂“平等”就是指政府和社會資本在PPP模式中是平等的合作伙伴關系。二者之間既不是雇傭關系，更不是科層制中領導與被領導關系，以及基于這種關系而產生的命令和服從關系。所謂 “守信”就是指政府和社會資本都要嚴格遵循合同規定，要像敬畏法律一樣敬畏合同。項目如何實施、政府對項目的績效評價體系以及具體指標、監管權限、社會資本的參與模式、獲利方式、特殊情況下的再談判機制等等，都需要在合同中盡可能詳細約定，任何一方都不能在不征求和取得另一方同意的前提下，單方面修改或終止合同。契約精神對政府和社會資本的要求是一樣的，但基于政府與社會資本之間的關系，即政府由于擁有公共權力并占有大量的公共資源，相較于社會資本而言具有天然優勢，因此契約精神對政府的要求就更為迫切也至關重要。而這種精神對于一個更擅長于以權力而發號施令的政府而言，無疑也是一個更大的挑戰。