涂圣偉：防范農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的風險

　　中央提出推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，這是順應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素關系調整、消費結構升級和國際農(nóng)產(chǎn)品市場變化，著眼解決農(nóng)業(yè)長期存在的結構性、體制性矛盾作出的重大戰(zhàn)略決策。

　　農(nóng)業(yè)供給側結構性改革涉及糧食安全和億萬農(nóng)民增收等基礎民生問題，農(nóng)業(yè)的特殊性決定“去庫存、降成本”過程更具不可控性，不能低估改革的復雜性，要切實搞好風險應對，做好為改革付出成本的準備。

　　糧食減產(chǎn)甚至滑坡風險

　　糧食生產(chǎn)存在自然和市場雙重風險，實行最低收購價和臨時收儲政策，政府托市收購農(nóng)民糧食，事實上替農(nóng)民分擔了部分市場風險，這是近年來農(nóng)民種糧積極性得以調動，糧食不斷增產(chǎn)的重要原因之一。但是，糧食“十二連增”是政策資源累積和透支生產(chǎn)環(huán)境基礎上取得的，糧食產(chǎn)能并不穩(wěn)固，特別是隨著非農(nóng)就業(yè)機會增多和農(nóng)民收入主渠道變化，糧食供給彈性有所加大，需求剛性特征隨總人口增長、城鎮(zhèn)化推進等更加明顯，發(fā)生產(chǎn)量和價格波動的基礎依然存在。

　　測算發(fā)現(xiàn)，2009－2013年，玉米臨時收儲價格對種植面積的彈性系數(shù)從0．21增加到0．65，這就意味著，玉米臨時收儲政策對穩(wěn)定種植行為的效應在遞減，價格變動會帶來更大的生產(chǎn)波動。如果去庫存等結構性改革的力度和節(jié)奏把握不好，就可能帶來糧食產(chǎn)量的較大波動甚至多年下滑。

　　從歷史來看，我們有過不少教訓。1982－1984年，政府連續(xù)多年提高糧食收購價格，糧食連續(xù)幾年豐收后出現(xiàn)賣糧難問題，價格隨之走低，隨著1985年取消糧食統(tǒng)購改為合同訂購，糧食種植面積減少6000萬畝，產(chǎn)量大幅減產(chǎn)6．9％，之后連續(xù)4年仍未恢復到1984年的產(chǎn)量水平；1998年糧食生產(chǎn)進行第二次結構調整，農(nóng)民種糧意愿下降，1999－2003年全國糧食播種面積和產(chǎn)量持續(xù)多年下降。2003年全國糧食產(chǎn)量較1998年減少15．9％，年均遞減3．4％。

　　區(qū)域性農(nóng)民減收風險

　　近年來，政府持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，有效避免了糧食增產(chǎn)條件下“谷賤傷農(nóng)”問題的發(fā)生，農(nóng)民從糧食增產(chǎn)和糧價提升中得到雙重實惠，家庭經(jīng)營性收入得以持續(xù)增長，成為農(nóng)民增收的主要引擎之一。為了解決庫存高企等問題，2015年國家下調玉米臨儲價格，對玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入帶來一定影響。2015年我國玉米單產(chǎn)785．6斤／畝，臨儲收購價降低0．13元／斤，農(nóng)民種植玉米平均每畝收入就減少102元，初步估算使實施玉米臨時收儲的東北三省和內蒙古農(nóng)民共減收251億元。

　　2016年國家開始按照市場定價、價補分離的原則和保障農(nóng)民合理收益的要求，將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購＋補貼”，一定程度上有利于穩(wěn)定農(nóng)民收益，但在生產(chǎn)成本持續(xù)快速上漲和國際農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)走低的條件下，政府補貼對價格下降造成的減收的替代作用不能過高估計。特別是我國玉米生產(chǎn)和流通組織化程度滯后于市場化進程，小生產(chǎn)與大市場的矛盾沒有根本緩解，取消政府托市收購后，很可能造成“賣糧難”問題重現(xiàn)。

　　從歷史上看，在糧食豐收集中上市時，容易出現(xiàn)加工企業(yè)不愿收購甚至競相壓價的情況。目前我國農(nóng)民收入在持續(xù)多年較快增長后疲態(tài)已經(jīng)顯現(xiàn)，其中作為增收主引擎的工資性收入受經(jīng)濟減速影響，增速從“十二五”前兩年超過20％下降至目前的個位數(shù)，在這種情況下，如果家庭經(jīng)營性收入再出現(xiàn)較大幅度減少，部分區(qū)域農(nóng)民收入不排除陷入增長徘徊期的可能。

　　政策效果“漏損”風險

　　當前我國推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是在開放的經(jīng)濟條件下進行的，這要求我們必須以全球視野和戰(zhàn)略眼光來理解并求解農(nóng)業(yè)供給側結構性問題。加入WTO十多年來，我國農(nóng)業(yè)對外開放水平不斷提升，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)深度融入國際市場，這既為我們利用國際農(nóng)業(yè)資源和國際農(nóng)業(yè)市場調劑國內農(nóng)產(chǎn)品供給，減緩農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力，參與全球供應鏈建設提升農(nóng)業(yè)競爭力創(chuàng)造了條件，但同時也帶來國內產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益保護壓力加大的挑戰(zhàn)。在加入WTO之際，我們?yōu)闋幦χ圃鞓I(yè)、服務業(yè)薄弱領域和環(huán)節(jié)的保護支持，在農(nóng)業(yè)方面作出過高承諾，導致目前在應對國外低價農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊上手段不多，國內農(nóng)業(yè)宏觀調控效果受到影響。

　　目前我國農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平只有15．2％，不足世界平均水平的1／4，糧食、食糖、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品實行關稅配額管理，但配額外關稅最高也只有65％。從農(nóng)業(yè)價格支持政策實踐看，由于關稅門檻過低，國外大量享有補貼的低價農(nóng)產(chǎn)品涌入國內，打壓了國內農(nóng)產(chǎn)品市場價格，侵蝕了支農(nóng)惠農(nóng)政策效果，這是導致農(nóng)產(chǎn)品收益率下降的重要原因。2004－2014年，我國三種糧食平均每畝成本利潤率由49．7％下降到11．7％，兩種油料平均由54．6％下降到－0．8％，棉花由30．0％下降到－30．1％，糖料由11．0％下降到－7．1％。推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，如果生產(chǎn)支持、進口管理等政策工具不能形成合力，國外低價農(nóng)產(chǎn)品沖擊和市場價格波動就可能擾亂國內改革的步伐和節(jié)奏，造成政策效果“漏損”。