作者：陜西省榆林市委書記 胡志強

　　規劃體制改革，是全面深化改革的重點任務，是政府治理體系和治理能力現代化的重要途徑。2013年12月，習近平總書記在中央新型城鎮化工作會議上指出，積極推進市、縣規劃體制改革，探索能夠實現“多規合一”的方式方法，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。2014年5月，國務院批轉國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》，提出開展空間規劃改革試點。2014年10月，國家發改委、國土資源部、環保部、住建部聯合發文，確定榆林等28個市縣為“多規合一”試點市縣，要求在市縣空間單元，探索“一個市縣一本規劃”，“一張藍圖持續永恒干到底”，為建立統一的空間規劃體系探索經驗，“多規合一”走向了改革試點。

　　“多規合一”試點為規劃體制改革探索了不同路徑。綜觀國內“多規合一”探索，大體上有以下路徑：一是借鑒德國、英國、日本等國的做法，編制綜合性的空間規劃，實行空間規劃的統一管理。國土資源部指導的“多規合一”試點單位多數采用上述路徑。二是以一個規劃為主導，對多規進行整合，編制具有引領性的總體規劃。國家發改委和環保部指導的多數試點單位均編制了區域經濟社會發展總體規劃，住建部指導的海南省則編制了以城鄉規劃為主體的《海南省總體規劃》。三是在現行多頭管理體制和法律框架下，通過建立統一的空間界限，明確各部門相應的事權范圍，也就是對國土規劃、城市規劃和發展規劃各管哪一個空間層次的主要內容進行必要的確定。此路徑以廈門市為代表。

　　從榆林市“多規合一”試點實際看，發展規劃和空間規劃兩大規劃體系在地市級層面很難合二為一，而單純依靠空間規劃既難以引領區域經濟社會發展全局，也與現行政府治理體系和發展規劃實際需要不符。因此，在增加編制國土空間綜合規劃的同時，將“十三五”規劃綱要調整為與國土空間綜合規劃期限相同的經濟社會發展總體規劃，設計了以“一張圖”銜接的發展規劃和空間規劃融合的規劃體系，使得“多規合一”既有戰略引領、更有落地基礎；從縣級層面，榆林市“多規合一”試點明確提出縣級不再單獨編制國土空間規劃，以經濟社會發展總體規劃為主導，引領其他各類規劃。

　　“多規合一”難點在于試點成果的法定和應用。“多規合一”的最終目標是把各項規劃涉及的相同內容統一起來，落實到一個共同的規劃空間，科學有效的管控體系。從目前開展的試點情況看，仍然面臨一系列挑戰和難點。首先，從規劃方法上看，各規劃已具備了一套相對成熟的規劃技術方法和體系，形成了相對科學合理的工作流程，加之規劃隊伍各有所專，缺乏系統整合能力，融合各個規劃的技術路線和方法難度較大。其次，從規劃體制上看，各個規劃均有法可依，“多規合一”的協調融合需要打破既有藩籬，“多規合一”試點中規劃協調更多地依靠行政手段而非法制手段，法定化尚無頂層設計。最后，從成果應用上看，各類規劃審批權限不同，林業、土地等規劃審批權限在部委層面，城市、環保等規劃審批權限在省政府或省直部門，試點成果認定以及相關規劃修訂工作尚無明確規定，如何打破部門利益、突破現行法律法規、從試點工作全局推進成果應用成為一個現實的難題。

　　榆林市在“多規合一”試點工作中提出，構建以經濟社會發展總體規劃為龍頭、以國土空間規劃為基礎、以各類專項規劃和空間規劃為支撐、以市域大比例尺“一張圖”銜接融合發展規劃和空間規劃兩大規劃體系的市級規劃體系；作為過渡性制度安排，在試點階段形成《榆林市規劃管理暫行辦法》，對規劃實行“立項、編制、銜接、論證、報批、發布、實施、評估、調整”全過程管理，以高規格的市規劃委員會統籌各類規劃，解決規劃矛盾沖突、多濫易變和不實用、不管用的問題；發揮設區市人大立法權作用，出臺《榆林市規劃管理條例》，形成最終的法制化保障。正在探索兩種法定化途徑：一是事實法定化。利用“多規合一”“一張圖”成果和業務平臺，再造審批流程，在中省投資項目并聯審批平臺上增設“多規合一”輔助決策服務窗口，按照“一口受理、一項一碼、一表流轉、控制線檢測、在線并聯審批、限時辦結、電子監察”模式運轉，實現真正意義上的并聯審批，通過行政審批的應用實現事實法定化。二是間接法定化，將《榆林市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》調整為《榆林市經濟社會發展總體規劃》，并把“多規合一”試點成果納入其中，以總體規劃經人大審定實現“多規合一”試點成果的間接法定化。此外，榆林市還在積極爭取省政府通過適當方式審定試點成果，并賦予市政府自行修訂和審批林地保護與利用規劃、土地利用規劃、城市總體規劃的權限，相關省直部門給予備案認可，以期加快試點成果應用。

　　“多規合一”全面推廣還需要國家層面的頂層設計和改革創新。“多規合一”的內涵是改革，多規協調融合、試點成果應用，都需要突破現有行政壁壘和各方利益，必須要有強有力的配套改革舉措支撐。一是探索可復制可推廣的經驗。總結提煉“多規合一”試點成果，大膽開展機構、人員、技術、方法等方面的整合集成，盡早形成可示范推廣的經驗。二是制定“多規合一”的技術規程。在充分吸收地方創新經驗和特色成果的基礎上，國家層面應盡快制定和發布“多規合一”技術規程，就現階段需要明確的重大事項進行統一規范和要求，特別是對“多規合一”的期限、指標體系、數量模型、技術方法、圖件構成等提出統一明確的要求，保障試點工作和成果可比較、可評估和可推廣。三是加快“多規合一”的法制化進程。加快相關立法進程，從法律上保障“多規合一”的實施；支持試點城市地方政府先行出臺有關條例或法規，加強現有各項專門法律法規之間的銜接，針對“多規合一”試點過程中出現的矛盾和沖突，加快各個專門法律法規的修訂和完善，避免各個規劃依據各自專門法律法規相互扯皮。四是推進“多規合一”試點成果法定化。國家層面應盡快以適當方式審定試點成果，強化試點成果的權威性和嚴肅性，深化試點工作；也可授權上級政府審定試點成果，試點市縣自行審批下位規劃，加快推進“多規合一”試點成果法定化。