作者：陜西省榆林市委書記 胡志強

　　規(guī)劃體制改革，是全面深化改革的重點任務(wù)，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央新型城鎮(zhèn)化工作會議上指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。2014年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，提出開展空間規(guī)劃改革試點。2014年10月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)文，確定榆林等28個市縣為“多規(guī)合一”試點市縣，要求在市縣空間單元，探索“一個市縣一本規(guī)劃”，“一張藍圖持續(xù)永恒干到底”，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系探索經(jīng)驗，“多規(guī)合一”走向了改革試點。

　　“多規(guī)合一”試點為規(guī)劃體制改革探索了不同路徑。綜觀國內(nèi)“多規(guī)合一”探索，大體上有以下路徑：一是借鑒德國、英國、日本等國的做法，編制綜合性的空間規(guī)劃，實行空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理。國土資源部指導(dǎo)的“多規(guī)合一”試點單位多數(shù)采用上述路徑。二是以一個規(guī)劃為主導(dǎo)，對多規(guī)進行整合，編制具有引領(lǐng)性的總體規(guī)劃。國家發(fā)改委和環(huán)保部指導(dǎo)的多數(shù)試點單位均編制了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，住建部指導(dǎo)的海南省則編制了以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的《海南省總體規(guī)劃》。三是在現(xiàn)行多頭管理體制和法律框架下，通過建立統(tǒng)一的空間界限，明確各部門相應(yīng)的事權(quán)范圍，也就是對國土規(guī)劃、城市規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃各管哪一個空間層次的主要內(nèi)容進行必要的確定。此路徑以廈門市為代表。

　　從榆林市“多規(guī)合一”試點實際看，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大規(guī)劃體系在地市級層面很難合二為一，而單純依靠空間規(guī)劃既難以引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局，也與現(xiàn)行政府治理體系和發(fā)展規(guī)劃實際需要不符。因此，在增加編制國土空間綜合規(guī)劃的同時，將“十三五”規(guī)劃綱要調(diào)整為與國土空間綜合規(guī)劃期限相同的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，設(shè)計了以“一張圖”銜接的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃融合的規(guī)劃體系，使得“多規(guī)合一”既有戰(zhàn)略引領(lǐng)、更有落地基礎(chǔ)；從縣級層面，榆林市“多規(guī)合一”試點明確提出縣級不再單獨編制國土空間規(guī)劃，以經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃為主導(dǎo)，引領(lǐng)其他各類規(guī)劃。

　　“多規(guī)合一”難點在于試點成果的法定和應(yīng)用?！岸嘁?guī)合一”的最終目標是把各項規(guī)劃涉及的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，落實到一個共同的規(guī)劃空間，科學(xué)有效的管控體系。從目前開展的試點情況看，仍然面臨一系列挑戰(zhàn)和難點。首先，從規(guī)劃方法上看，各規(guī)劃已具備了一套相對成熟的規(guī)劃技術(shù)方法和體系，形成了相對科學(xué)合理的工作流程，加之規(guī)劃隊伍各有所專，缺乏系統(tǒng)整合能力，融合各個規(guī)劃的技術(shù)路線和方法難度較大。其次，從規(guī)劃體制上看，各個規(guī)劃均有法可依，“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)融合需要打破既有藩籬，“多規(guī)合一”試點中規(guī)劃協(xié)調(diào)更多地依靠行政手段而非法制手段，法定化尚無頂層設(shè)計。最后，從成果應(yīng)用上看，各類規(guī)劃審批權(quán)限不同，林業(yè)、土地等規(guī)劃審批權(quán)限在部委層面，城市、環(huán)保等規(guī)劃審批權(quán)限在省政府或省直部門，試點成果認定以及相關(guān)規(guī)劃修訂工作尚無明確規(guī)定，如何打破部門利益、突破現(xiàn)行法律法規(guī)、從試點工作全局推進成果應(yīng)用成為一個現(xiàn)實的難題。

　　榆林市在“多規(guī)合一”試點工作中提出，構(gòu)建以經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃為龍頭、以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以各類專項規(guī)劃和空間規(guī)劃為支撐、以市域大比例尺“一張圖”銜接融合發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大規(guī)劃體系的市級規(guī)劃體系；作為過渡性制度安排，在試點階段形成《榆林市規(guī)劃管理暫行辦法》，對規(guī)劃實行“立項、編制、銜接、論證、報批、發(fā)布、實施、評估、調(diào)整”全過程管理，以高規(guī)格的市規(guī)劃委員會統(tǒng)籌各類規(guī)劃，解決規(guī)劃矛盾沖突、多濫易變和不實用、不管用的問題；發(fā)揮設(shè)區(qū)市人大立法權(quán)作用，出臺《榆林市規(guī)劃管理條例》，形成最終的法制化保障。正在探索兩種法定化途徑：一是事實法定化。利用“多規(guī)合一”“一張圖”成果和業(yè)務(wù)平臺，再造審批流程，在中省投資項目并聯(lián)審批平臺上增設(shè)“多規(guī)合一”輔助決策服務(wù)窗口，按照“一口受理、一項一碼、一表流轉(zhuǎn)、控制線檢測、在線并聯(lián)審批、限時辦結(jié)、電子監(jiān)察”模式運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)真正意義上的并聯(lián)審批，通過行政審批的應(yīng)用實現(xiàn)事實法定化。二是間接法定化，將《榆林市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》調(diào)整為《榆林市經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃》，并把“多規(guī)合一”試點成果納入其中，以總體規(guī)劃經(jīng)人大審定實現(xiàn)“多規(guī)合一”試點成果的間接法定化。此外，榆林市還在積極爭取省政府通過適當方式審定試點成果，并賦予市政府自行修訂和審批林地保護與利用規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的權(quán)限，相關(guān)省直部門給予備案認可，以期加快試點成果應(yīng)用。

　　“多規(guī)合一”全面推廣還需要國家層面的頂層設(shè)計和改革創(chuàng)新?！岸嘁?guī)合一”的內(nèi)涵是改革，多規(guī)協(xié)調(diào)融合、試點成果應(yīng)用，都需要突破現(xiàn)有行政壁壘和各方利益，必須要有強有力的配套改革舉措支撐。一是探索可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。總結(jié)提煉“多規(guī)合一”試點成果，大膽開展機構(gòu)、人員、技術(shù)、方法等方面的整合集成，盡早形成可示范推廣的經(jīng)驗。二是制定“多規(guī)合一”的技術(shù)規(guī)程。在充分吸收地方創(chuàng)新經(jīng)驗和特色成果的基礎(chǔ)上，國家層面應(yīng)盡快制定和發(fā)布“多規(guī)合一”技術(shù)規(guī)程，就現(xiàn)階段需要明確的重大事項進行統(tǒng)一規(guī)范和要求，特別是對“多規(guī)合一”的期限、指標體系、數(shù)量模型、技術(shù)方法、圖件構(gòu)成等提出統(tǒng)一明確的要求，保障試點工作和成果可比較、可評估和可推廣。三是加快“多規(guī)合一”的法制化進程。加快相關(guān)立法進程，從法律上保障“多規(guī)合一”的實施；支持試點城市地方政府先行出臺有關(guān)條例或法規(guī)，加強現(xiàn)有各項專門法律法規(guī)之間的銜接，針對“多規(guī)合一”試點過程中出現(xiàn)的矛盾和沖突，加快各個專門法律法規(guī)的修訂和完善，避免各個規(guī)劃依據(jù)各自專門法律法規(guī)相互扯皮。四是推進“多規(guī)合一”試點成果法定化。國家層面應(yīng)盡快以適當方式審定試點成果，強化試點成果的權(quán)威性和嚴肅性，深化試點工作；也可授權(quán)上級政府審定試點成果，試點市縣自行審批下位規(guī)劃，加快推進“多規(guī)合一”試點成果法定化。