事實上,如果我們著重考察實際運作過程的話,“人治”官員的專斷性權力并沒有表面看上去的那么大。《官箴書》中繁復的道德訓誡一方面要求官員自我約束,另一方面也是出于實際行政的需要。這些官員看上去威風八面,但當真的要處理起事情來則縛手縛腳、顧慮甚多。實際上,我們只要將官場中的一個官員與公司中的一個CEO對比一下,就可以看出前者的謹小慎微之處了。對于CEO而言,績效目標明確,為了達到目標,可以依靠規則和制度來進行動員,也可以方便地辭退反對者。相比之下,官員的目標是多重的,很多情況下,“不出事”的目標比績效目標更加重要,而且不但不能辭退下屬,還要盡量避免制造更多的敵意。官員的顧慮主要來自于如何維持下屬的服從和忠誠、如何不引起對自己的負面傳聞或評論、如何在各種阻礙中推動政務的進展、如何維持上級對自己的正面看法等,在這些多重顧慮中要做到萬無一失,可以稱得上古人所謂“若朽索之馭六馬”了。

　　除了上述顧慮和自我約束外,政府官員在處理事情時也面對一些不得不然的處境。比如政府行政或事業單位的員工有家庭困難或者高齡而懷孕產子,經常會得到領導額外的“開恩”假期,比如可以遲到早退。這看上去是典型的“人治”的表現,但是從官員自身的角度考慮,他們其實并沒有很大的自由裁決權,經常是不得不“開恩”,否則就是不近“人情”。在中國社會,一個官員如果被看做是不近人情的,就可能與“群眾關系不好”、“脫離群眾”等評價結合在一起,甚而會被扣上“酷吏”的帽子。而且更為重要的是,許多官員本身也認為“不近人情”是不對的。

　　在一篇當代社會學研究的經典文獻中,孫立平、郭于華兩位教授分析過一個農村征收訂購糧的案例(13)。面對能交得起但不肯交糧的老農,基層干部用盡各種辦法都無法說服,最后說了一句“您就把我當做是要飯的”之類的話,老農就交了糧,問題得到了解決。孫、郭兩位學者把這當做是一個“正式權力的非正式運作”的典型案例進行分析:“在正式行政權力的行使過程中,基層政府官員對正式權力之外的本土性資源巧妙地利用,即將社會中的非正式因素大量地運用于正式權力的行使過程之中,從而使國家的意志能夠在農村中得到貫徹執行。”作者認為,基層干部實際上運用了一些權力技術,比如“情境定義”,即將收糧這樣一種國家與農民關系的情境定義成了一種“乞討”情境。在這樣的情境之下,老農再不給糧食就是不對的。這是“非正式運作”的具體內容,也和本文第一小節里所提的“非正式”關系本質上是一致的。

　　這個案例的結果看起來好像是權力通過“非正式運作”獲得了勝利,其實是很成疑問的。我們不應該假設那個老農會因為情境定義而屈服,老農在很大程度上并不會因為基層干部改變了“定義”就改變對情境的判斷。他應該還是知道這是在收訂購糧,而不是真的在乞討。那么,他為什么交了呢?他不是因為被“騙”或被“操縱”了而交,而是因為基層干部“順從”了自己認同的道理而交。老農認同的道理是,無論對方是誰,只要以乞求的態度對待自己,自己就應該給予幫助。這個道理比服從國家、比做安分良民等道理都重要,也比要交的那“十五斤花生”重要。所以基層干部用其他道理都不能說服,只有認同了老農認同的那套道理時,任務才得以完成。那么,是權力通過非正式運作得到了勝利呢,還是老農的那套道理得到了勝利?

　　通過對這個案例的進一步分析,我們可以看出,所謂“正式權力的非正式運作”,并不是任意運作,也不完全是以權力—利益為導向的行動者之間的復雜博弈,而是受一些“道理”的約束。這些道理包括應該體察人情、應該有施有報、應該幫助弱者等,實際上是一些行動倫理。各種“非正式”關系的建立、展開和運作,也受到行動者所認同的一些行動倫理的約束。正是因為這些行動倫理的存在,才使得單純以權力—利益導向認識這些社會關系會落入還原論的陷阱。