創(chuàng)新農(nóng)村宅基地退出機制

——推進浙江省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)退出的十點對策建議

　　作者：浙江省政府參事室調(diào)研組章斐龍　趙興泉　羅進榮　周少華　張德潭

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，我省義烏等15個縣（市、區(qū)）列入全國農(nóng)村宅基地制度改革試點，圍繞構(gòu)建“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的制度體系，深入開展探索實踐。

　　最近，浙江省政府參事室調(diào)研組圍繞進一步完善農(nóng)村宅基地用益物權(quán)、建立有償退出機制，從而釋放農(nóng)村沉睡資產(chǎn)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展這個主題，對省內(nèi)外若干地方在宅基地制度改革，特別是建立完善退出流轉(zhuǎn)機制方面的探索實踐，進行了深入調(diào)研。

　　省內(nèi)外試點地區(qū)的探索實踐

　　調(diào)研表明，近年來，重慶、廣東、江蘇、四川、安徽等地相繼制定了集體建設(shè)用地和宅基地流轉(zhuǎn)的辦法，以試點的方式推動宅基地制度改革。從推動力量和方式看，大致有四種：一是政府主導(dǎo)型，如江蘇無錫的“雙置換”、浙江嘉興的“兩分兩換”；二是村民自發(fā)型，如四川郫縣的“五自”模式；三是企業(yè)推動型，如湖北鐘祥市的宅基地置換項目；四是市場配置型，如重慶地票模式。

　　擇要來說，這些地方的創(chuàng)新做法主要有：嘉興通過“分與換”推進集中居?。涣x烏推進新社區(qū)集聚和探索“集地券”制度；江西余江積極探索有償使用和退出機制；成都以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；重慶實行地票制度，為農(nóng)民自愿有償退出宅基地開辟了制度通道。

　　創(chuàng)新宅基地退出機制要著力把握幾個關(guān)鍵

　　要以賦予宅基地更多權(quán)能為基本取向?，F(xiàn)行宅基地權(quán)能的規(guī)定，包括占有、使用、轉(zhuǎn)讓、出租等，但所有權(quán)能的實現(xiàn)都限制在本集體經(jīng)濟組織成員范疇內(nèi)。在市場化和城市化深入發(fā)展的條件下，過度限制宅基地的流轉(zhuǎn)交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發(fā)揮，一定程度上限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。特別在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，宅基地的保障功能有所弱化，資產(chǎn)功能不斷凸顯，隱形非法交易不同程度存在。應(yīng)當(dāng)順勢而為，因地制宜推進改革，最根本的是要正確處理好宅基地的福利性與財產(chǎn)性、保障功能與資產(chǎn)功能的關(guān)系，核心是賦予宅基地更多的權(quán)能，這是推進宅基地制度改革的關(guān)鍵。

　　要以維護和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益為引領(lǐng)。調(diào)研中了解到，農(nóng)民對宅基地較為典型的訴求，主要有三：一是有一處安身之所，希望通過改革改善生活居住條件；二是有一份穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入，希望通過改革將沉睡的死資產(chǎn)盤成活資本；三是有一本能保障權(quán)利的不動產(chǎn)權(quán)證，使自己的農(nóng)村住房擁有完全產(chǎn)權(quán)，在遇到資金困難時可以隨時抵押融資。開展宅基地制度改革，就是要以實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益為指引，保障宅基地權(quán)利，完善宅基地權(quán)能，使農(nóng)民群眾在這項改革中增添獲得感。

　　要探索宅基地權(quán)益保障的多種實現(xiàn)形式?！耙粦粢徽钡谋Ｕ夏Ｊ绞遣豢沙掷m(xù)的，要鼓勵有條件的地方積極推行公寓高層、聯(lián)排多層、貨幣化安置等戶有所居的多種實現(xiàn)形式，鼓勵通過建設(shè)農(nóng)民保障房等形式將農(nóng)民納入住房保障體系。要通過改革宅基地取得、權(quán)利和管理制度，實現(xiàn)從“一戶一宅”向“戶有所居”、從永久無償向有期有償、從無流轉(zhuǎn)向有流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚、要素資源向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)重點向城鎮(zhèn)集合。

　　要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村各項綜合配套改革。宅基地的流轉(zhuǎn)退出與取得、有償使用、規(guī)劃管理等相互關(guān)聯(lián)，與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保相輔相成，與戶籍制度改革、農(nóng)村綜合改革、新型城鎮(zhèn)化推進互為因果，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，總體設(shè)計，增強改革的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和耦合性，形成改革合力。