創新農村宅基地退出機制

——推進浙江省農村宅基地流轉退出的十點對策建議

　　作者：浙江省政府參事室調研組章斐龍　趙興泉　羅進榮　周少華　張德潭

　　黨的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。中辦國辦印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，我省義烏等15個縣（市、區）列入全國農村宅基地制度改革試點，圍繞構建“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的制度體系，深入開展探索實踐。

　　最近，浙江省政府參事室調研組圍繞進一步完善農村宅基地用益物權、建立有償退出機制，從而釋放農村沉睡資產、增加農民財產性收入、優化城鄉土地資源配置、推進城鄉一體化發展這個主題，對省內外若干地方在宅基地制度改革，特別是建立完善退出流轉機制方面的探索實踐，進行了深入調研。

　　省內外試點地區的探索實踐

　　調研表明，近年來，重慶、廣東、江蘇、四川、安徽等地相繼制定了集體建設用地和宅基地流轉的辦法，以試點的方式推動宅基地制度改革。從推動力量和方式看，大致有四種：一是政府主導型，如江蘇無錫的“雙置換”、浙江嘉興的“兩分兩換”；二是村民自發型，如四川郫縣的“五自”模式；三是企業推動型，如湖北鐘祥市的宅基地置換項目；四是市場配置型，如重慶地票模式。

　　擇要來說，這些地方的創新做法主要有：嘉興通過“分與換”推進集中居??；義烏推進新社區集聚和探索“集地券”制度；江西余江積極探索有償使用和退出機制；成都以統籌城鄉綜合改革推進農村產權流轉；重慶實行地票制度，為農民自愿有償退出宅基地開辟了制度通道。

　　創新宅基地退出機制要著力把握幾個關鍵

　　要以賦予宅基地更多權能為基本取向?，F行宅基地權能的規定，包括占有、使用、轉讓、出租等，但所有權能的實現都限制在本集體經濟組織成員范疇內。在市場化和城市化深入發展的條件下，過度限制宅基地的流轉交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發揮，一定程度上限制了農民的財產權利，固化城鄉二元結構。特別在經濟發達地區，宅基地的保障功能有所弱化，資產功能不斷凸顯，隱形非法交易不同程度存在。應當順勢而為，因地制宜推進改革，最根本的是要正確處理好宅基地的福利性與財產性、保障功能與資產功能的關系，核心是賦予宅基地更多的權能，這是推進宅基地制度改革的關鍵。

　　要以維護和發展農民土地權益為引領。調研中了解到，農民對宅基地較為典型的訴求，主要有三：一是有一處安身之所，希望通過改革改善生活居住條件；二是有一份穩定的財產性收入，希望通過改革將沉睡的死資產盤成活資本；三是有一本能保障權利的不動產權證，使自己的農村住房擁有完全產權，在遇到資金困難時可以隨時抵押融資。開展宅基地制度改革，就是要以實現好、維護好、發展好農民土地權益為指引，保障宅基地權利，完善宅基地權能，使農民群眾在這項改革中增添獲得感。

　　要探索宅基地權益保障的多種實現形式。“一戶一宅”的保障模式是不可持續的，要鼓勵有條件的地方積極推行公寓高層、聯排多層、貨幣化安置等戶有所居的多種實現形式，鼓勵通過建設農民保障房等形式將農民納入住房保障體系。要通過改革宅基地取得、權利和管理制度，實現從“一戶一宅”向“戶有所居”、從永久無償向有期有償、從無流轉向有流轉轉變，引導農村人口向城鎮集聚、要素資源向城鎮集中、產業重點向城鎮集合。

　　要統籌協調農村各項綜合配套改革。宅基地的流轉退出與取得、有償使用、規劃管理等相互關聯，與農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農民住房財產權抵押擔保相輔相成，與戶籍制度改革、農村綜合改革、新型城鎮化推進互為因果，要統籌協調，總體設計，增強改革的系統性、關聯性和耦合性，形成改革合力。