其次，權(quán)力清單中“創(chuàng)制性”的權(quán)力運(yùn)行流程圖有助于實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的目標(biāo)。權(quán)力清單還有一個重要內(nèi)容就是編制了每一項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行流程圖。然而，并不是每一項(xiàng)權(quán)力流程圖都有規(guī)范依據(jù)。由于諸多原因的制約，統(tǒng)一的行政程序法典一直未被建立起來。但是行政權(quán)力的運(yùn)行又要求行政機(jī)關(guān)遵循基本的程序制約，基于此，行政機(jī)關(guān)依據(jù)便民性原則適時地編制權(quán)力運(yùn)行流程圖并為每一項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行作出主體、期限、順序、時限的程序限制。行政權(quán)力流程圖一方面可以填補(bǔ)法律空白，增強(qiáng)行政行為實(shí)施的正當(dāng)性；另一方面，這些流程圖也是行政主體及其工作人員依法行政的程序依據(jù)，對其自身具有自我約束的“自制”效力。④從這個意義上說，權(quán)力清單制度因其彌補(bǔ)行政程序立法缺位的作用而具有了程序法的屬性。

　　最后，權(quán)力清單的簡政放權(quán)功能并不意味著用依清單行政代替依法行政。依照職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力只能源于法律，其運(yùn)行也必須服從法律并受法律的約束。⑤因此，行政機(jī)關(guān)在通過權(quán)力清單調(diào)整行政職權(quán)及其行使的程序時都應(yīng)該嚴(yán)格遵守依法行政的原則，對權(quán)力清單的制度定位也不能僭越法律。清單并不是行政權(quán)力的來源，所謂“行政權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”，⑥因其違背了職權(quán)法定原則，應(yīng)當(dāng)是錯誤的和有害的。權(quán)力清單只是對行政權(quán)力的清理，即使存在因與上位法沖突而將權(quán)力取消或者基于行政管理重心下移的需要而將權(quán)力下放的情形，行政機(jī)關(guān)也并未以權(quán)力清單創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力，至多提出了修改相應(yīng)法規(guī)的建議。換言之，即使沒有權(quán)力清單，行政機(jī)關(guān)也可以依據(jù)已有的“立法性規(guī)范”行使職權(quán)，履行職責(zé)。

　　正是基于權(quán)力清單的簡政放權(quán)功能，我們認(rèn)為其應(yīng)該被定性為行政規(guī)則。之所以沒有將權(quán)力清單定性為行政規(guī)范性文件，一則因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對于調(diào)整的行政權(quán)力內(nèi)容和增加的權(quán)力運(yùn)行程序規(guī)范并不另由行政規(guī)范性文件發(fā)布，而是直接通過權(quán)力清單這一形式公開；二則是因?yàn)闄?quán)力清單內(nèi)涵和外在形式與我國行政規(guī)范性文件約定俗成的已有含義并不吻合，正如學(xué)者所言：“行政規(guī)則和規(guī)范性文件皆是行政機(jī)關(guān)基于法定職權(quán)制定和發(fā)布的帶有抽象性的規(guī)定，但是兩者的區(qū)別主要在于行政規(guī)范性文件有約束公民的法律效果，同時，基于行政公開原則和公民之知情權(quán)，規(guī)范性文件必須公布方能生效；換之于行政規(guī)則，由于其直接的約束對象是下級機(jī)關(guān)和所屬公務(wù)員，因此并沒有公布這一程序”。⑦在德國，行政規(guī)則就是指上級行政機(jī)關(guān)向下級行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)對下屬工作人員發(fā)布的一般——抽象命令。⑧行政機(jī)關(guān)為了完成執(zhí)行法律的任務(wù)，通過行政規(guī)則對行政內(nèi)部組織性、程序性等事項(xiàng)加以規(guī)定，由于不產(chǎn)生直接約束相對人的外部效力，因此，只要具有行政內(nèi)部的權(quán)限即可，“行政規(guī)則的制定無須法律授權(quán)，以行政權(quán)的當(dāng)然權(quán)能便可制定。”⑨

　　我國權(quán)力清單制度屬于行政權(quán)的“自我革命”，行政機(jī)關(guān)編制權(quán)力清單，主要是基于行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級指揮權(quán)而并非法律授權(quán)。從目前我國各地權(quán)力清單實(shí)踐中，我們也很難發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單編制過程中援引了其立法性職權(quán)。相反，從各地實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)主要是基于建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府目標(biāo)，回應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、政府治理能力現(xiàn)代化的需要而為之，它屬于行政權(quán)的自我約束和行政系統(tǒng)的自律。就權(quán)力清單的程序要求(主要是公開要求)來說，似乎也并沒有強(qiáng)制性的要求，例如，中辦、國辦《指導(dǎo)意見》對權(quán)力清單的公布也只是要求在政府網(wǎng)站等載體上公布，程序較為寬松，這也契合行政規(guī)則本身的特點(diǎn)。因此從上述意義上來講，權(quán)力清單屬于一種自制性的行政規(guī)則。