四、權力清單制度中公眾參與程度之影響變量

　　首先，權力清單整體上奉行“行政自制”之控權邏輯，即是說，權力清單并不是外部強制性壓力下的產物，而是行政機關基于道德反思而做出的“作繭自縛”式的自我約束。而公眾參與這種外部力量的引入僅僅是基于防止行政專斷、彌補行政機關理性不足而釘入的一顆楔子，其并不能夠推翻權力清單整體的自制性框架。因此，一方面我們既不能否認公眾參與的制度價值，另一方面也不能本末倒置，讓本屬“他制”的公眾參與破壞了權力清單制度整體上的“自制”風格。因此，無論是組織規則形式還是替代性規則形式抑或是混合形式的權力清單，具體類型下公眾參與程度的選擇都不能逾越自制的框架。

　　其次，公眾參與的程度也受制于其本身可能帶來的高成本。公眾參與具有匡正權力清單正當性并增強其科學性的作用，然而這種作用并不是絕對的。有些行政權力的清理具有極強的專業技術性，公眾參與的引入可能不但不能發揮作用反而會拖慢清單的編制進程。一旦將公眾參與的程度過大，意味著行政機關必須更嚴格地按公眾參與的要求履行程序要求、向公眾提供必要的信息和場所，這勢必會耗費大量的行政成本。(22)

　　再次，公眾參與的程度也受制于具體情形之中公眾參與的利益組織化程度。雖然從整體上來看，中國社會利益的組織化程度已經發展到了較高的水平，但是，具體領域內的利益組織化程度可能遠遠低于整體的發展水平。因此，在權力清單的編制過程中，我們不宜采用一種僵化的公眾參與方式，而應該讓行政機關在考量具體領域內的組織化程度的基礎之上裁量選擇具體的參與程度。另外，我們也需要注意到利益組織化的不均衡對公眾參與帶來的挑戰。因為公眾參與的大門一旦打開，就會形成“有組織的利益”與“無組織的利益或組織程度較低的利益”之間的力量博弈。表面上看，公眾參與程序似乎為團體、公司和個人提供了平等的參與地位，實際上，這不太現實。因為實踐經驗表明，那些組織化程度較高的利益團體往往掌握著更多的經濟、信息資源，因此通常能夠有效地影響權力清單編制機關，甚至行政機關在作出具體的利益考量時總是偏向那些組織化程度較高的利益從而形成所謂的“管制俘虜效應”，而“未經組織的利益可能處于相當不利的地位，因為他們缺乏內部凝聚力和資金，使他們無法像有組織的利益那樣獲得有效地代表。”(23)其結果是，未經組織或者組織程度較低的利益在權力清單編制的利益考量時被變相排除，而公眾參與的程度和有效性也大打折扣。

　　最后，公眾參與的程度也受制于權力清單編制中的公眾參與意愿。對于某些公共物品來說，利益相關人會產生一種“搭便車”心理，這就會產生一種集體行動的困境：公共物品影響的范圍越廣、所涉人群的規模越大反而使得集體行動的幾率變小。(24)權力清單也屬于行政機關提供的一種公共物品，必然也受制于此，在其影響的利益范圍之內，只有利益受到相對較大影響的相關人才會有公眾參與的意愿。

　　五、結語

　　目前在權力清單的解讀上存在著越位和缺位兩種傾向，要么夸大了清單的價值，用“依清單行政代替了依法行政”；要么將清單降格為行政機關依職權進行信息公開的一種方式。鑒于權力清單的整個編制過程是一個簡政放權的過程，而權力清單作為簡政放權的一種載體，其固化結果的外在表現形式就是一種自制性行政規則。在此基礎之上，權力清單的編制機關根據具體情況在質量要求和可接受性要求之中做出選擇，并進而選擇具體的公眾參與類型。總而言之，在國家治理體系與治理能力現代化的背景下，權力清單制度中的公眾參與的意義不僅僅在于其增強了國家治理的“可視化”，更為重要的是，其本身也是推動這場政府“自我革命”的原動力。