作者：南開大學周恩來政府管理學院　郭道久

　　隨著治理理念在20世紀末引入中國，它迅速在中國社會產生共鳴，獲得廣泛認同，因為治理理念確實契合了中國社會從一元化體制到多元格局這一歷史性轉變。但是，多數研究者在西方治理理念的影響下，將中國社會的治理模式界定為合作治理，其主要特征為多元主體平等參與、民主協商。合作治理僅僅強調了政府之外的主體對治理的參與，而對各參與主體之間的互動關系以及治理的結果重視不夠。事實上，治理理念是建立在對以官僚體系為基礎的傳統政府管理模式批評基礎上的，它強調以多元參與和協調合作應對社會變遷和信息時代導致的政府管理的復雜化。作為治理的結果，西方學者傾向于將其界定為協作治理，關注的重點是政府以及各種準政府、非政府組織之間的互動。中國社會的實際情況與西方國家還有較大的差距：改革雖然導致了全能主義體制的松動和變化，但黨和政府仍然是社會治理的主導要素；其他主體雖有較大發展，但與黨和政府還無法處于同等的地位并發揮同樣的作用。鑒于此，多數人所倡導的合作治理并不是西方治理理念的結果和追求，也不符合當前中國社會治理的現實狀況，而強調以政府為主導、其他主體積極參與并發揮特定作用的協作治理既符合治理的基本理念，又貼近中國的現實，也更可能產生實際效果。

　　一、協作治理是一種新的政府管理理念

　　協作(Collaboration)是20世紀后期發展起來的政府管理理念，它是對以科層制的組織系統和“命令——服從”的行動邏輯為基礎的傳統政府管理理念的超越。20世紀中期以來，人類社會發生的諸多變化中社會分化變遷和信息化是最突出的兩方面。社會分化使公眾的利益訴求多元化，從而增加了其行為不確定性，并在政府之外產生更多的社會組織；信息化則改變了組織的結構，在提升交流便利性的同時也使社會生活復雜化。面對變化的社會和復雜化的社會生活，以層級化的政府系統為主體的傳統管理模式已經難以適應社會管理的需求，諸如環境治理、跨流域治理、危機管理乃至公共服務供給，都是如此。于是，強調網絡化、多元主體和協調合作的協作治理理念便產生了。

　　協作是組織間關系狀態的一種，與它同一序列的還包括競爭、合作、控制等狀態。協作的基本含義是不同的組織發揮各自的優勢以促進那些單個組織難以解決的特定議題的有效解決。①基于這種協作的理念，伍德(D.C.Wood)和格雷(B.Gray)在1991年提出了協作治理，其含義為集中多個利益相關者于一個共同的議題，并由公共機構作出一致同意的決定的治理模式。②此后，協作治理在公共管理的多個領域得到實踐。哈德米安等(Anne Khademian)探討了以協商為主要形式的空氣污染治理中的協作；③卡凱尼恩(Bradley C.Karkkainen)從公私合作等形式入手分析了生態系統的協作治理；④伊姆派瑞爾(Mark Imperial)從水域治理工程中總結出協作治理的經驗；⑤小科赫(Charles H.Koch，Jr.)則從具體案例出發分析了協作治理在電力工業重組中的重要作用。⑥與此同時，協作治理逐漸被研究者從理念上升到理論高度。弗里曼(Jody Freeman)從行政法學的角度提出行政國家中的協作治理；⑦哈克斯漢姆(Chris Huxham)在從協作治理實踐中進行理論總結和提升方面作了重要努力；⑧奧利瑞(Rosemary O'Leary)等將協作治理稱為21世紀的新思維，并與一批協作論者就這一主題進行了深入探討；⑨安舍爾(Chris Ansell)和加什(Alison Gash)在總結他人研究成果的基礎上，將協作治理上升到理論的高度，全面論證了這一理論及其實踐成效。⑩

　　協作理念不僅超越了傳統的政府管理模式，而且對新公共管理、新公共服務等政府管理理念也持批評態度。協作治理者認為它們仍然沒有超越政府與其他主體的二分法，其潛意識里還是將政府與其他主體對立起來；而協作則是多維的，利益相關者都在協商和治理過程中扮演“決定者”角色。安舍爾等總結了協作治理的六大特點：協作論壇由公共機構發起；論壇參與者包括非國家行為主體；參與者要直接作出決定，而不能僅被公共機構當作咨詢者；論壇應是正式的且全體成員參加；論壇的目的是作出一致性的決定(即使這種一致性在實踐中難以實現)；協作的焦點是公共政策或公共管理。(11)弗里曼則將協作治理的特征概括為五點：以解決問題為導向；利益相關者全程參與決策過程；形成臨時性的決定；超越傳統的公私角色分野；建立一個開放的執行機構。(12)顯然，作為新的理念和治理模式，協作治理在參與主體、參與者的實際地位和作用、決策過程和方式等方面體現出區別于傳統政府管理的特點。

　　協作治理如何才能實現？瑞英等(Peter Smith Ring)在研究組織間的協作關系的演進歷程時提出，協作治理的一般進程為談判階段、承諾階段、實施階段、評估階段。談判階段主要是政府、公共機構、利益相關者等協作參與者通過正式的或非正式的會談交換意見、討價還價；承諾階段主要是協作者在口頭協議的基礎上通過正式的契約合同或非正式的心理合約為協作行為作出承諾，并就搭便車等問題商定解決方案；實施階段主要是協作者兌現承諾的過程，協作者可以通過組織形式、個人行為等來實現；評估階段是對前三個階段的評價，主要評估承諾及協作目標的實現程度、協作中的問題等。(13)當然，具體到大氣污染、生態系統、水流域等現實問題的協作治理過程可能存在差異，因為協作會受一些因素的影響，如網絡關系結構、利益狀況、社會資本、交易費用等。