當(dāng)然，合作治理也是西方學(xué)者使用的概念，但這一概念主要用于國際政治領(lǐng)域，主要指全球問題治理中國家行為主體之間的關(guān)系狀態(tài)。究其原因，在國際社會，主權(quán)國家是最主要的行為體，而主權(quán)國家間是一種平等關(guān)系，雖然它們在全球問題的治理中發(fā)揮的實(shí)際作用可能有差別。同時(shí)，相較于國內(nèi)公共事務(wù)的治理，全球治理雖然也建立各種合作機(jī)制，但這些機(jī)制的持續(xù)性和穩(wěn)定性相對較弱，這與協(xié)作治理所強(qiáng)調(diào)的持續(xù)性也不一致。

　　Collaborative Governance的理念進(jìn)入中國后，出現(xiàn)了“協(xié)作治理”和“合作治理”兩種中國化的概念。因?yàn)閰f(xié)作與合作的含義相近，多數(shù)學(xué)者并沒有對其作嚴(yán)格的區(qū)分，而是混合使用兩個(gè)概念。相比較而言，由于治理在中國的廣泛影響，而治理的基本含義就是政府之外的公共機(jī)構(gòu)和社會組織進(jìn)入公共事務(wù)管理過程，合作也就成為治理之下必然出現(xiàn)的組織間關(guān)系狀態(tài)，故合作治理的接受程度甚至高于協(xié)作治理。如果從西方協(xié)作論者的觀念出發(fā)，中國社會中就環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理、危機(jī)管理、公共安全等復(fù)雜主題而產(chǎn)生的不同于傳統(tǒng)的政府組織單獨(dú)管理的模式，更應(yīng)該稱為“協(xié)作治理”。

　　當(dāng)“協(xié)作治理”和“合作治理”最初因?yàn)榉g的原因而成為兩種理論后，部分學(xué)者開始強(qiáng)調(diào)二者的區(qū)別，張康之教授是其代表。他從哲學(xué)的角度出發(fā)辨析了合作與協(xié)作的區(qū)別，認(rèn)為協(xié)作是基于討價(jià)還價(jià)而產(chǎn)生的，合作則是協(xié)商的結(jié)果，前者是官僚體制的產(chǎn)物，合作則是未來社會的治理模式，從而將合作治理置于協(xié)作治理之上而大力推崇。(20)這種將協(xié)作治理與合作治理對立的結(jié)果是，二者在中國日益成為兩種內(nèi)涵差異較大的治理理論：協(xié)作治理是政府系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作，主要體現(xiàn)為縱向上不同政府層級之間和橫向上不同政府部門之間的“協(xié)作”；合作治理則是政府與其他社會主體之間在公共管理和服務(wù)上的合作，包括政府、社會組織、企業(yè)等多元主體。

　　顯然，從與西方學(xué)術(shù)體系相銜接的角度講，中國社會治理中政府與公共機(jī)構(gòu)、社會組織、私人企業(yè)等共同參與和推進(jìn)的新形式應(yīng)該是“協(xié)作治理”，而合作僅僅是協(xié)作治理中一種經(jīng)常性的行為。即使是從中國的語境出發(fā)，結(jié)合中國社會治理的現(xiàn)實(shí)，協(xié)作治理也是更切實(shí)的選擇。畢竟，中國語境中的合作治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的平等地位，它們雖然基于協(xié)商而參與到公共治理中，但也都會強(qiáng)調(diào)其權(quán)力主體的地位，而這在實(shí)踐中是難以實(shí)現(xiàn)的。現(xiàn)實(shí)的社會治理中，雖然有政府之外的組織參與，但政府在其中的主導(dǎo)地位和核心角色事實(shí)上是存在的，某種意義上也是協(xié)作治理得以運(yùn)行的基礎(chǔ)和保障。這種強(qiáng)調(diào)多種主體基于共同的目標(biāo)而參與、且又不排斥某一主體的“領(lǐng)導(dǎo)作用”發(fā)揮的狀況，與西方學(xué)者所說的“協(xié)作治理”是相符合的。

　　三、協(xié)作治理是中國社會治理的現(xiàn)實(shí)選擇

　　從理論上厘清協(xié)作治理與合作治理的區(qū)別，其主要目的是與中國社會治理的實(shí)踐相融合，為目前較為混亂的“治理”熱潮確定方向。

　　隨著改革開放以來中國社會分化進(jìn)程的不斷深入，在政府管理上出現(xiàn)的必然現(xiàn)象是：政府不再是全能型的政府，公共事務(wù)管理也不再是政府一家的事。政企分開、政社分開必然導(dǎo)致市場主體、社會主體的興起，公民個(gè)人與政府的關(guān)系也不再是傳統(tǒng)的“依附型”。這些“新”主體都是公共事務(wù)的利益相關(guān)者，必然主動或被動參與到公共事務(wù)的管理中，從而改變政府單一主體的格局。這一變化恰好切合了強(qiáng)調(diào)多元主體而非政府唯一主體的治理理論，于是，治理迅速成為中國社會政治生活中的熱門話題，從公司治理到國家治理、城市治理、社會治理、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理，乃至學(xué)校治理、家庭治理，各方面都在自己的含義上使用“治理”。這促使我們不僅要思考治理理論在中國的適用性，(21)更要去區(qū)分作為一種政府公共事務(wù)管理模式的治理理論在與中國的實(shí)際相結(jié)合后，究竟應(yīng)該形成什么樣的、適合中國國情的治理。顯然，這一意義上的治理不可能是某些政府部門所理解的統(tǒng)治加管理，而是意味著從理念到制度安排、運(yùn)行機(jī)制、行為規(guī)范等諸多方面的重塑，是對以統(tǒng)治為核心的政府管理模式的超越。這種基于治理的基本方向、而又基于中國實(shí)際的、對公共事務(wù)管理模式的探索，在理論上與協(xié)作治理走到了一起，即協(xié)作治理才是適合中國實(shí)際的公共事務(wù)管理模式。