四、社會治理中的協作機制

　　協作治理是否符合中國社會治理的現實需求，只能通過實踐來檢驗；而實踐中協作能否建立并有效運作，必須依靠特定的協作機制。所以，協作論者都非常重視協作的機制，阿格拉諾夫在論述協作性公共管理時，就用了較多的篇幅來描述伯洛伊特市治理中的各種協作機制。就其論述來看，協作機制實際包括了協作的運行過程以及保障協作過程的措施。鑒于協作機制的重要性，本文擬以杭州城市治理為案例，從其卓有成效的“社會復合主體”的實際運作中提煉協作治理的機制。

　　20世紀90年代以來，杭州市在推動經濟社會發展、構建和諧社會的實踐中，積極鼓勵和推進黨政界、知識界、行業界、媒體界等社會主體之間的互動，逐漸形成了一種多方參與、主要以協商方式解決公共事務或發展項目的、被稱為“社會復合主體”的協作形式，西泠印社、西溪濕地保護、運河綜合保護、絲綢女裝等都是其典型。

　　(一)協作治理的運作過程

　　協作論者如安舍爾等對協作的過程有比較細致的總結，認為一般的協作都包括面對面對話、信任建立、過程承諾、認知共享和中間成果五個層面，加上初始環境、領導角色和制度設計，就是一個完整的協作過程。(31)總結杭州以“社會復合主體”為主要形式的社會治理，其協作過程具體體現為：

　　協作的觸發階段，包括發現問題、動員力量、獲取資源。協作治理雖然已經成為杭州城市治理的核心理念，但在“社會復合主體”治理中，主要體現為單一公共事務治理，即圍繞特定事項展開的協作，故發現問題是其第一步。不管是恢復具有百年歷史的金石篆刻名社——西泠印社，還是保護具有千年歷史的大運河，抑或是弘揚杭州絲綢之府的盛名，這些都是協作成為必要的緣由。當然，問題的發現可以來自政府，也可以來自行業界、社會組織等非政府力量。確定問題后就需要動員各種相關力量參與協作治理進程。雖然協作的參與者都是利益相關者，但由于利害關系的遠近、熱心程度等差異，各主體的主動性肯定不一樣，動員也就成為必要。如運河綜合保護的參與主體就分為緊密層、半緊密層和擴散層，其中緊密層包括杭州市運河綜保委和市運河集團、下城、拱墅、江干、余杭4城區和市交通局，半緊密層包括運河沿岸各城區和市有關部門、專家學者、新聞媒體、市民群眾及杭州運河研究院，擴散層包括國家運河申遺有關機構和運河沿岸各城市。緊密層屬于主動參與，半緊密層的專家學者、媒體、公眾等都在動員之列，擴散層則基本依靠動員才能參與。資源則是決定協作治理能否成功的重要決定因素。比如西泠印社的協作治理中就包括了金石篆刻的傳統文化資源、西泠集團的經濟性資源、政府的權威和財政資金、專家學者的文化知識、媒體的輿論宣傳等多種資源。

　　協作的發展階段，包括協商對話、建立信任、規劃承諾。協作治理中各主體協作的常規途徑就是“面對面對話”，即各主體在共同的平臺上交換意見、溝通協調，以期取得共同的認識。交流和對話為信任的建立奠定了基礎，而信任則是破解集體行動困境的重要籌碼。基于彼此信任才能制定有行動力的規劃，并得到各協作主體的執行承諾。這實際是協作治理運行的核心要素所在。

　　協作的深入階段，包括中間成果、共同愿景、變更與調適。協作要能深入進展，就要讓參與者在協作中間得到一些階段性成果，即所謂的“小贏”。“小贏”雖然不是協作者的最終追求，但對他們確實是一種激勵，可以強化對協作的信心；而且“小贏”還能夠促成著眼于未來的共同愿景，這可以使協作持續下去。協作進程中也可能出現各種變化，包括環境、目標、機遇等，這都可能促使協作發生變更，協作者也需要不斷適應這些變化。

　　協作的再循環，主要體現為協作者之間的依賴和共贏。協作治理的進程中各協作主體間的了解和信任不斷增強，逐漸就會形成協作者之間的相互依賴；而協作的結果也會使各主體得到實際的利益，實現共贏。這將使協作進入良性循環。在杭州“社會復合主體”的協作治理中，這種依賴和共贏體現得非常顯著。比如，杭州各級政府已經將專家學者、研究機構等視為社會治理不可缺少的“智囊團”；習慣了公民參與到各種公共事務的治理中，并搭建了“紅樓問計”、“開放式決策”、“杭網議事廳”等多種參與平臺；主動將媒體吸收進社會治理的協作架構中，歡迎媒體發表意見，而不是回避。

　　(二)“社會復合主體”中的協作機制

　　協作要能達成、協作過程要能夠持續、協作治理的目標要能實現，還需要必要的協作機制。從杭州“社會復合主體”的協作治理中可以發現，這些協作機制主要涉及：

　　一是共識形成機制。共識是協作的基礎。在社會復合主體中，各主體的具體目標可能存在差異，但他們能夠達成共識，即在普遍性利益上目標一致，一榮俱榮；在特殊利益上把蛋糕先做大做強。(32)不管是公共項目還是社會事業，復合主體的行為者都認識到，該項目的實施對任何一個參與者都有好處，他們能夠共享這些公共產品，比如發展傳統文化、提高生活品質和城市競爭力等；同時，項目發展好，蛋糕做大了，參與者能夠分享的實際利益也會增加，包括利潤、公共服務數量等。

　　二是行動整合機制。社會復合主體能夠讓分散的多元主體產生一致的行動，主要依賴主動協作和被動適應兩種動力。各主體之所以能夠主動協作，是建立在共同的利益愿景基礎上的，即它們受到共享利益的刺激，從而愿意為追求共享利益采取協作行動；同時，復合主體中政府的地位比較特殊，它在一定程度上扮演著推動者和監督者的角色，使不接受協作的主體感受壓力。比如，運河綜合治理中，世界文化遺產、美好的都市環境和生活品質都是行動者協作的誘因，而政府相關部門和企業則有上級部門和公眾的考評壓力，這些都促使他們進行協作。

　　三是溝通交流機制。為了更好協作，杭州圍繞社會復合主體建立了豐富的溝通交流途徑，比如面對全體市民的“紅樓問計”、“杭網議事廳”，讓公眾參與決策的開放式決策，收集公眾意見的“湖濱晴雨”，官員學者共同交流的“生活品質論壇”等；具體到復合主體內，各種會議、論壇、座談將視協作主體行動的需要而舉行，既有制度化的，也有臨時性的。其中，政府是交流平臺的主要提供者。

　　四是利益協調機制。社會復合主體中各組織的職能劃分細致明確，收益也很清晰，其中的特殊之處在于，處于主導地位的政府超然于實際利益分配而扮演著利益仲裁協調的角色。作為復合主體的發動者與核心參與者，政府承擔議題啟動、資金注入、政策支持、主動協調等多種職能，但政府并不參與復合主體的直接利益分配，而是追求間接和長遠利益，如稅收、城市品牌、生活品質等。總之，“政府舍棄了靜態的和短期的蛋糕比例換來了間接和長期利益，從而實現了整體利益關系的帕累托改進，即任何一個主體利益的增加不會損害其他主體的利益。”(33)正是這樣一種獨特的利益分配機制使政府能夠跳出瑣碎的利益紛爭，而在其他主體之間扮演協調者的角色。