作者：十一屆全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)普惠金融聯(lián)席會(huì)會(huì)長(zhǎng)　劉克崮

　　目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)金融體系不健全，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、種類(lèi)單一，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款難比較普遍，影響了脫貧致富的進(jìn)度。2016年7月9日，由中國(guó)小康建設(shè)研究會(huì)主辦，中國(guó)小康建設(shè)研究會(huì)金融委員會(huì)（籌）承辦的“中國(guó)農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展論壇”在京召開(kāi)。與會(huì)人士認(rèn)為，農(nóng)村金融是我國(guó)金融體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，發(fā)展農(nóng)村金融，是脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的必然要求。在此，刊登兩篇論壇上的發(fā)言材料，以期為攻克這一難題提供參考。

　　2015年底，中央提出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。金融是扶貧的主力軍，要為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。金融扶貧的主體是金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的壯大，離不開(kāi)政府政策的引導(dǎo)和支持。近一年來(lái)，我到10多個(gè)省區(qū)進(jìn)行了調(diào)研，認(rèn)為目前在扶貧金融工作中，仍然存在農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)失衡和政策引導(dǎo)不力等問(wèn)題，亟須加以解決。

　　問(wèn)題一：參與扶貧的金融機(jī)構(gòu)量少、力量弱

　　目前，全國(guó)尚沒(méi)有主要為農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶服務(wù)的國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)。工行、中行、建行在縣域基層網(wǎng)點(diǎn)少，業(yè)務(wù)占比很小，扶貧參與度極低；涉農(nóng)業(yè)務(wù)較多的農(nóng)行主要面對(duì)農(nóng)村大中型基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)，基層網(wǎng)點(diǎn)少，且因上市受股東逐利約束，難以深入服務(wù)農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶；郵儲(chǔ)行在農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)雖多，但放貸能力弱，大多只存不貸。

　　農(nóng)村小微型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量也較少、實(shí)力較弱。農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)雖然較多，但貸存比受控較嚴(yán)，又有自身逐利的沖動(dòng)，基層可貸資金有限，供不應(yīng)求；一些農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行改制為農(nóng)商行后，逐利傾向更強(qiáng)，與鄉(xiāng)村、農(nóng)戶漸行漸遠(yuǎn)，加劇了縣域資金外流。村鎮(zhèn)銀行受主發(fā)起行和一縣一行的設(shè)立限制，數(shù)量少、規(guī)模小、涉貧淺；村民資金互助組織資金以財(cái)政為主，來(lái)源單一，互助組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理和風(fēng)險(xiǎn)控制水平欠缺，鮮有其他資金投入；絕大多數(shù)小額貸款公司自主定位在服務(wù)小企業(yè)，且資金來(lái)源受單一股東持股比例和兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)外源融資比例（1:0.5）的限制，大多無(wú)力也無(wú)心理睬農(nóng)戶。問(wèn)題二：

　　支持政策規(guī)范性、梯次性不夠，引導(dǎo)力不強(qiáng)

　　國(guó)家涉農(nóng)、扶貧的財(cái)稅優(yōu)惠政策不少，也取得了一定成效，但這些政策之間及各自內(nèi)部的結(jié)構(gòu)不夠合理、不夠協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響整體效果。

　　在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方金融準(zhǔn)入政策偏緊，未能構(gòu)建起金融扶貧的寬松環(huán)境。如村鎮(zhèn)銀行設(shè)立仍較難，且受到一縣一行的限制。惠及17省區(qū)、數(shù)十萬(wàn)貧困農(nóng)戶的中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司，在各地分散申報(bào)建立放貸機(jī)構(gòu)，舉步維艱，仍無(wú)法建立扶貧小貸公司總部跨省經(jīng)營(yíng)。

　　對(duì)直接服務(wù)于貧困農(nóng)戶的金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，缺少“特惠”財(cái)稅政策，引導(dǎo)效力明顯不足。當(dāng)前對(duì)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額（10萬(wàn)元以下）貸款的利息收入免征增值稅、減征所得稅等政策，展現(xiàn)了財(cái)稅部門(mén)支持扶貧的熱情和力度，“普惠”效果較好。但因貧困農(nóng)戶的貸款額度大多低于3萬(wàn)元，“特惠”效力不足，一些地區(qū)的財(cái)稅金融政策未能較好地區(qū)分低保貧困戶、一般貧困戶、普通農(nóng)戶和有帶動(dòng)貧困戶作用的其他較強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體之間的差異，影響政策的引導(dǎo)效力。

　　有些地方貸款貼息面過(guò)寬、度過(guò)大。這種做法雖有降低農(nóng)戶用款成本的正面作用，但負(fù)面作用明顯：既降低了財(cái)政資金的使用效率，又干擾了貸款市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)格信號(hào)，損害市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮。

　　部分地區(qū)的金融政策不規(guī)范，財(cái)政涉農(nóng)、扶貧資金名目多、目標(biāo)散，引導(dǎo)力不足。比如缺少專門(mén)的扶貧再貸款，難以精準(zhǔn)服務(wù)貧困農(nóng)戶；缺少統(tǒng)一的、針對(duì)主要扶貧金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)分賬下的定向降準(zhǔn)政策；一些地區(qū)對(duì)扶貧貸款利率實(shí)行限控政策，存在分散、粗放、規(guī)范性差等問(wèn)題，影響市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)配置資源基礎(chǔ)作用的發(fā)揮。

　　此外，一些地方普遍反映，扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不足，分擔(dān)比例缺乏梯次性。目前僅有部分地方建立了貸款風(fēng)險(xiǎn)政府分擔(dān)基金，且因地方財(cái)力有限，基金規(guī)模較小；分擔(dān)比例缺乏梯次性，未體現(xiàn)不同層次農(nóng)戶及不同層次貧困農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)差異，有的地方政府對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)“全額兜底”，金融機(jī)構(gòu)幾乎不承擔(dān)壞賬風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)控機(jī)制極度弱化。

　　建議一：增加金融有效供給，讓農(nóng)戶貸款有門(mén)

　　去年12月，我到四川省南充市調(diào)研了一個(gè)叫美興的小額貸款公司。該公司成立于2007年，專門(mén)為無(wú)法獲得或無(wú)法充分獲得金融服務(wù)的農(nóng)戶、個(gè)體工商戶和中小微型企業(yè)，提供小額貸款。目前該公司已在四川全省7個(gè)城市設(shè)立分公司，擁有有效客戶18189戶，貸款余額5.80億元，戶均余額3.2萬(wàn)元，為眾多貧困戶創(chuàng)業(yè)致富提供了啟動(dòng)資金。

　　南充市順慶區(qū)大林鄉(xiāng)的老周就是受益者之一。老周家生活一直比較困難。后來(lái)養(yǎng)雞，但因養(yǎng)殖規(guī)模小，收入有限。2012年2月，老周的養(yǎng)雞場(chǎng)準(zhǔn)備擴(kuò)建，可新建雞棚錢(qián)不夠，周?chē)徖锬芙璧亩冀枇耍y行貸款手續(xù)又太過(guò)繁瑣，后來(lái)他來(lái)到美興小額貸款公司貸款20000元。

　　靠著這筆貸款，老周開(kāi)始了他的創(chuàng)富之路。如今雞舍由2個(gè)棚變成了現(xiàn)在的6個(gè)棚。母雞數(shù)量也由當(dāng)初的6000余只增加到現(xiàn)在的18000萬(wàn)只。“兒子現(xiàn)在也跟著我經(jīng)營(yíng)著雞棚，我養(yǎng)雞產(chǎn)蛋，他跑銷(xiāo)路送貨。一家人還在南充市內(nèi)買(mǎi)了一套大戶型房子。”老周高興地表示。

　　老周的例子表明，解決農(nóng)村貸款難題，應(yīng)以增加貧困和中下層農(nóng)戶金融有效供給為目標(biāo)，改革調(diào)整農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)。措施之一就是建設(shè)多種新的縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村扶貧微型放貸機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)村農(nóng)民銀行，位在縣域內(nèi)、以鄉(xiāng)村為主、以貧困和中下層農(nóng)戶為主筆均貸款0.1-5萬(wàn)元；如鄉(xiāng)村農(nóng)民小貸公司，將現(xiàn)有向中下層農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶提供服務(wù)的優(yōu)秀小貸公司、貸款公司、融資租賃公司等小微型金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)型建為鄉(xiāng)村農(nóng)民小貸公司，主對(duì)中下層農(nóng)戶和貧困農(nóng)戶服務(wù)，享受財(cái)稅金融扶貧特惠政策，將來(lái)可部分發(fā)展成鄉(xiāng)村農(nóng)民銀行，等等。

　　應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮大型國(guó)家金融機(jī)構(gòu)批發(fā)融資服務(wù)等功能，鼓勵(lì)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行、郵儲(chǔ)行為主的大型金融機(jī)構(gòu)建立扶貧事業(yè)部，向開(kāi)展扶貧業(yè)務(wù)的小微金融機(jī)構(gòu)提供批發(fā)融資等服務(wù)；明確農(nóng)村信用社對(duì)貧困農(nóng)戶放貸的主力責(zé)任，繼續(xù)限定農(nóng)商行（農(nóng)合行）以在縣域內(nèi)范圍開(kāi)展金融服務(wù)，以減少縣域存款資金外流；.將中和農(nóng)信項(xiàng)目管理公司改型為全國(guó)性鄉(xiāng)村農(nóng)民扶貧微貸公司，定位在貧困地區(qū)縣域內(nèi)農(nóng)民微型貸款公司，可在各省、市縣設(shè)分支機(jī)構(gòu)。

　　還要發(fā)展縣域農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和融資擔(dān)保公司。在各縣設(shè)立不以盈利為目的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，在省級(jí)設(shè)立再保險(xiǎn)公司分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，注冊(cè)資金由財(cái)政全額或部分出資并吸收社會(huì)資本參與。

　　此外，可嘗試探索其他多種新型農(nóng)村扶貧金融模式。鼓勵(lì)各地、各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)積極探索、試點(diǎn)扎根鄉(xiāng)村、面向貧困和中下層農(nóng)戶的多種新型農(nóng)村扶貧金融模式，如互聯(lián)網(wǎng)金融、電商+扶貧金融、農(nóng)業(yè)特色小保險(xiǎn)、小型農(nóng)業(yè)眾籌等多種金融扶貧創(chuàng)新模式。在農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范開(kāi)展內(nèi)部信用資金互助。建議二：

　　通過(guò)“特惠”政策引導(dǎo)、支持扶貧金融機(jī)構(gòu)發(fā)展

　　如何引導(dǎo)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)愿意為農(nóng)戶脫貧致富保駕護(hù)航，需要國(guó)家優(yōu)惠政策的引導(dǎo)。

　　建議國(guó)家充分發(fā)揮政府政策的引導(dǎo)作用，給予開(kāi)展扶貧業(yè)務(wù)的各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)規(guī)范、精準(zhǔn)、協(xié)調(diào)、高效、適度的財(cái)稅金融扶貧“特惠”政策，引導(dǎo)那些對(duì)貧困和中下層農(nóng)戶“特親”的扶貧金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立和發(fā)展。

　　限、獎(jiǎng)并用，嚴(yán)控貧困資金外流。一是限制農(nóng)村信用社（農(nóng)合行、農(nóng)商行）資金外流。為減少農(nóng)村信用社依靠純吸儲(chǔ)、買(mǎi)債和炒股獲益而造成的存款流失，應(yīng)規(guī)定位于貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社（農(nóng)合行、農(nóng)商行）存貸均留于本縣，其中，存款的80%必須應(yīng)用于本縣。二是凡是符合審慎經(jīng)營(yíng)要求且扶貧貸款達(dá)到一定比例的縣域金融機(jī)構(gòu)，一律享受同樣的存款準(zhǔn)備金率下調(diào)政策，額外增加縣域法人金融機(jī)構(gòu)上交存款準(zhǔn)備金同等數(shù)額的再貸款政策。三是根據(jù)各地扶貧信貸資金供求情況和脫貧任務(wù)輕重，實(shí)行梯次差異的扶貧再貸款供給辦法，繼續(xù)給予利率優(yōu)惠。四是取消非低保貧困戶的貸款利率上限控制，維護(hù)健康、真實(shí)的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。允許金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身成本風(fēng)險(xiǎn)及享受的優(yōu)惠政策，依法合理確定利率上浮水平。

　　構(gòu)建扶貧金融的梯次性寬松準(zhǔn)入環(huán)境。允許一縣開(kāi)設(shè)多家村鎮(zhèn)銀行；允許中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司以扶貧小額貸款集團(tuán)公司身份跨省經(jīng)營(yíng)；允許設(shè)立區(qū)域性扶貧小額貸款公司等等。

　　繼續(xù)推進(jìn)利率市場(chǎng)化；央行再貸款要向扶貧金融機(jī)構(gòu)梯次性傾斜；實(shí)行扶貧貸款過(guò)渡性梯次貼息補(bǔ)助政策，對(duì)納入低保的貧困戶全額貼息，對(duì)非低保貧困戶貼息50%；建立穩(wěn)定的政府扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償梯次分擔(dān)機(jī)制；對(duì)服務(wù)貧困農(nóng)戶及中下層農(nóng)戶的扶貧金融機(jī)構(gòu)給予梯次性的稅收優(yōu)惠政策，比如對(duì)建檔立卡貧困戶放貸余額超過(guò)總量60%的金融機(jī)構(gòu)，增值稅和所得稅全免等等。

　　引導(dǎo)擔(dān)保和保險(xiǎn)公司開(kāi)展梯次扶貧業(yè)務(wù)，適當(dāng)新建擔(dān)保機(jī)構(gòu)。引導(dǎo)現(xiàn)有擔(dān)保和保險(xiǎn)公司增加或拓展扶貧擔(dān)保和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

　　還應(yīng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，普及金融知識(shí)。通過(guò)選派貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的管理人員到專業(yè)金融院校集中培訓(xùn)、到金融機(jī)構(gòu)掛職工作等多種方式，提高管理人員的金融素養(yǎng)。加強(qiáng)現(xiàn)代金融知識(shí)的宣傳與普及，推進(jìn)“金融知識(shí)送下鄉(xiāng)”等項(xiàng)目，對(duì)貧困地區(qū)的各級(jí)干部和貧困農(nóng)戶進(jìn)行金融知識(shí)培訓(xùn)，努力在貧困地區(qū)營(yíng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

　　此外，應(yīng)建立針對(duì)貧困農(nóng)戶金融業(yè)務(wù)特點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行差別化考核。一是具體考核對(duì)貧困農(nóng)戶貸款發(fā)放情況，充分考慮貧困農(nóng)戶和低收入農(nóng)戶金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高、成本高的特點(diǎn)，適當(dāng)提高不良貸款容忍度。二是對(duì)于大型金融機(jī)構(gòu)中專門(mén)服務(wù)貧困農(nóng)戶的專營(yíng)機(jī)構(gòu)，允許單列信貸計(jì)劃、單獨(dú)配置人力資源和財(cái)務(wù)資源、單獨(dú)客戶認(rèn)定與信貸評(píng)審、單獨(dú)會(huì)計(jì)核算。

　　產(chǎn)業(yè)扶貧是最有效的、可持續(xù)的“造血式”的扶貧，有了完善的農(nóng)村金融體系保駕護(hù)航，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)貸款不再難，脫貧也就指日可待了。

　　（本文為作者在“中國(guó)農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展論壇”上的發(fā)言，有刪節(jié)）