作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部張亮；天津市發(fā)展改革委劉義成

　　簡(jiǎn)政放權(quán)是政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的重大決策，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、健全政府治理體系、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。各地對(duì)此高度重視、積極落實(shí)，尤其在審批改革實(shí)踐中進(jìn)行了很多有益的探索，值得借鑒和推廣，但同時(shí)仍存在法律法規(guī)不健全、職能轉(zhuǎn)變不到位、權(quán)限下放不徹底、辦事效能不高等問(wèn)題。今后應(yīng)結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，繼續(xù)深入推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)形成科學(xué)合理的政府治理體系，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，深化法制化建設(shè)并對(duì)改革實(shí)施情況積極開(kāi)展評(píng)估，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革工作向縱深發(fā)展。

　　本屆政府從2013年開(kāi)展“簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能”工作以來(lái)，取消和下放了一大批審批事項(xiàng)，取得了較為顯著的成效。進(jìn)一步深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能工作，打造服務(wù)型政府，有利于不斷激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速可持續(xù)發(fā)展。

　　地方簡(jiǎn)政放權(quán)改革實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)做法和主要問(wèn)題

　　各地對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)工作高度重視，結(jié)合實(shí)際提出了很多操作性強(qiáng)、成效明顯的做法，值得借鑒和推廣。但同時(shí)在體制機(jī)制、權(quán)限下放、辦事效能等方面也還存在一些問(wèn)題，亟須關(guān)注和解決。

　　（一）地方簡(jiǎn)政放權(quán)改革實(shí)踐的典型經(jīng)驗(yàn)做法

　　第一，關(guān)于審批流程的系統(tǒng)性再造。再造與完善審批流程是深入推進(jìn)審批制度改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照國(guó)家要求并借鑒一些成熟做法，將原來(lái)的“串聯(lián)式”審批改為并聯(lián)審批已成為普遍做法；同時(shí)各地在標(biāo)準(zhǔn)制定、機(jī)制構(gòu)建、職能整合與審批權(quán)相對(duì)集中等方面也做了很多探索。具體來(lái)看，一是在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，主要是將事項(xiàng)設(shè)定與聯(lián)辦機(jī)制相結(jié)合，依法編制并發(fā)布實(shí)施單個(gè)事項(xiàng)的行政審批標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)聯(lián)合審批，使行政審批擁有共同的行為準(zhǔn)則。二是在機(jī)制構(gòu)建方面，主要是建立行政審批部門之間的溝通銜接機(jī)制及定期跟蹤督促并協(xié)調(diào)解決問(wèn)題的跟蹤服務(wù)機(jī)制等。三是在職能整合與審批權(quán)相對(duì)集中方面，典型做法是成立專門的行政審批部門，將分散于各部門的審批權(quán)集中在該審批部門執(zhí)行，有些地方則進(jìn)一步整合審批部門與人員，將審批事項(xiàng)參照大行業(yè)類別設(shè)立社會(huì)類、經(jīng)濟(jì)類、建設(shè)類等相對(duì)集中的審批部門，按照“一崗多能、一人多專”的要求建立專業(yè)審批隊(duì)伍，一個(gè)窗口辦理多個(gè)事項(xiàng)。還有的地方開(kāi)展區(qū)、鎮(zhèn)街兩級(jí)事權(quán)劃分，鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心以群眾為中心，突出“便民利民”，貼近群眾生產(chǎn)生活，讓群眾辦事不出鎮(zhèn)街；區(qū)行政服務(wù)中心則以企業(yè)為中心，突出“服務(wù)企業(yè)”，從而達(dá)到審批權(quán)集中行使、便民利企的目標(biāo)。

　　第二，關(guān)于審批事項(xiàng)的前置與后置。各地按照國(guó)家要求對(duì)正在實(shí)施的前置審批事項(xiàng)積極清理，除少數(shù)重特大項(xiàng)目保留環(huán)評(píng)作為前置審批外，企業(yè)投資項(xiàng)目基本只對(duì)用地、選址兩項(xiàng)事項(xiàng)保留前置審批。一些地方還對(duì)“前置審批”事項(xiàng)的審批工作靈活處理，如“模擬審批”的做法，即前置審批部門對(duì)項(xiàng)目單位報(bào)送資料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查后，出具注有“模擬”字樣的審批文件，后置部門將前置部門模擬審批文件作為要件，先期審查其他材料，在前置部門審批結(jié)束后，以正式審批文件替換模擬審批文件，同時(shí)完成審批工作。還有的地方采取“審批后置、開(kāi)工優(yōu)先”的做法，將部分與開(kāi)工關(guān)聯(lián)不大的審批事項(xiàng)如初步設(shè)計(jì)批復(fù)、概算審批等放在施工過(guò)程同步進(jìn)行，從而加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。

　　第三，關(guān)于辦事程序和要件的簡(jiǎn)化。辦事程序和要件是否真正簡(jiǎn)化，是衡量簡(jiǎn)政放權(quán)工作效果最直接和最顯現(xiàn)的標(biāo)尺。各地在這方面做了不少開(kāi)創(chuàng)性的嘗試，在審批程序方面主要是進(jìn)行“歸類簡(jiǎn)化”，如在特定區(qū)域針對(duì)同類事項(xiàng)開(kāi)展“區(qū)域評(píng)估”，即對(duì)有關(guān)水土保持、地質(zhì)災(zāi)害、地震安全、水資源論證、氣象及交通影響評(píng)價(jià)等，由所在地政府或園區(qū)出資委托中介機(jī)構(gòu)逐區(qū)域進(jìn)行評(píng)估，在區(qū)內(nèi)的企業(yè)都可無(wú)償使用這一評(píng)估報(bào)告，單個(gè)項(xiàng)目不再辦理上述事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的審批手續(xù)。有些地方則對(duì)是否能簡(jiǎn)化實(shí)行分類管理，如在環(huán)評(píng)方面，對(duì)無(wú)污染或輕污染的一般項(xiàng)目可由主管部門直接出具技術(shù)評(píng)估意見(jiàn)，不涉及重要環(huán)境敏感區(qū)的水利、道路、社會(huì)事業(yè)與服務(wù)業(yè)等項(xiàng)目采取專家技術(shù)函審方式，以上規(guī)定之外的項(xiàng)目則需專家技術(shù)會(huì)審。有些地區(qū)（自貿(mào)區(qū)）把涉稅事項(xiàng)納入聯(lián)合審批，將負(fù)面清單以外的外商投資企業(yè)備案與企業(yè)設(shè)立合并受理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)設(shè)立“一照一碼一張一票一備案”一天辦結(jié)。在要件簡(jiǎn)化方面，主要是“資料共享”，通過(guò)建設(shè)網(wǎng)上批文資料共享信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)審批材料多部門共享，不再向辦事群眾重復(fù)收取資料，實(shí)現(xiàn)一個(gè)項(xiàng)目、一套材料、一次收取。有些地方則推行“一費(fèi)制”做法，將基本建設(shè)和投資項(xiàng)目涉及的政府性基金、行政事業(yè)及經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)等若干收費(fèi)類別，全部換算成以建筑面積計(jì)收，并在市政服務(wù)中心設(shè)立服務(wù)窗口，企業(yè)只需在“一費(fèi)制”申報(bào)和繳費(fèi)兩個(gè)窗口便可完成繳費(fèi)。

　　第四，關(guān)于對(duì)中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的管理與培育。在培育和支持中介機(jī)構(gòu)更好地發(fā)展方面，一些地方通過(guò)建立健全公平公正的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、創(chuàng)優(yōu)中介服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)脫鉤改制等方式，著力培育中介服務(wù)市場(chǎng)。在規(guī)范管理中介機(jī)構(gòu)方面，很多地方制定了管理辦法，對(duì)中介機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮服務(wù)職能進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)；有些地方則設(shè)立中介機(jī)構(gòu)服務(wù)中心、“中介超市”等，將中介服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一安排進(jìn)駐行政服務(wù)中心，設(shè)立專門服務(wù)窗口，通過(guò)規(guī)范收費(fèi)與服務(wù)等“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”和備案、考核、淘汰落后等規(guī)范的管理體系對(duì)其加以管理。

　　第五，關(guān)于事中事后監(jiān)管。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管涉及部門多、領(lǐng)域范圍廣、事項(xiàng)冗雜，地方主要從審管分離、建立大部門體制、外部監(jiān)督、建立承諾書制度等方面進(jìn)行了諸多探索。“審管分離”是將職能部門承擔(dān)的行政審批職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至單獨(dú)的行政審批部門集中履行，由后者對(duì)審批行為及后果承擔(dān)法律責(zé)任，前者即放權(quán)的職能部門主要承擔(dān)日常監(jiān)管和服務(wù)職能，而履職情況的監(jiān)察職能由政府紀(jì)檢、監(jiān)察部門承擔(dān)；有些地方則直接由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭主導(dǎo)行政審批改革工作，負(fù)責(zé)全面組織、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，使行政審批與監(jiān)管在分工協(xié)作中相互制衡。“大部門”管理體制是有些地方參照“大部制”改革做法，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等市場(chǎng)監(jiān)管職能，成立市場(chǎng)監(jiān)管委，優(yōu)化事前審批和事中事后監(jiān)管職能。“外部監(jiān)督”則是邀請(qǐng)專家學(xué)者組成專題研究組，對(duì)本地審批改革工作情況進(jìn)行專題研究，從更高視角對(duì)審批改革問(wèn)診把脈。還有的地方制定了“行政審批告知承諾辦法”，行政相對(duì)人在簽訂“告知承諾”格式文本后，當(dāng)場(chǎng)可拿到行政審批證件，行政機(jī)關(guān)則在之后規(guī)定期限內(nèi)對(duì)行政相對(duì)人的履行承諾情況進(jìn)行檢查。

　　第六，關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)＋”等創(chuàng)新。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)＋”手段開(kāi)展在線審批與監(jiān)管，促進(jìn)信息資源開(kāi)放共享，實(shí)現(xiàn)“制度＋技術(shù)”的有效監(jiān)管，如通過(guò)建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，與中央平臺(tái)進(jìn)行橋接和相關(guān)項(xiàng)目聯(lián)合審批辦理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批全程監(jiān)管與互動(dòng)。有些地方積極利用微信服務(wù)，開(kāi)通全流程“政務(wù)微信辦事”，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦事”向“掌上辦事”的跨越，以多元化“微服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”政民互動(dòng)服務(wù)。還有的地方實(shí)行“視頻聯(lián)審”，由牽頭部門通過(guò)遠(yuǎn)程視頻和審批系統(tǒng)，召開(kāi)遠(yuǎn)程視頻聯(lián)審會(huì)議，通報(bào)項(xiàng)目情況、解答咨詢并指導(dǎo)申請(qǐng)人填報(bào)資料，各聯(lián)辦部門則提出預(yù)審意見(jiàn)，并一次性告知申請(qǐng)人在本階段所需申報(bào)材料、承諾辦理時(shí)限等，申報(bào)材料齊全后由聯(lián)辦部門在承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)。

　　第七，關(guān)于便民利民等其他輔助措施。

　　是否能真正體現(xiàn)便民利民是衡量簡(jiǎn)政放權(quán)工作效果的焦點(diǎn)，各地對(duì)此提出不少舉措。為推進(jìn)項(xiàng)目盡快開(kāi)工建設(shè)，有些地方實(shí)行“樁基先行”政策，對(duì)一些建設(shè)面積或建筑高度達(dá)到一定程度的工程，在土地使用權(quán)證、規(guī)劃部門確認(rèn)的建筑定位圖、樁基施工圖設(shè)計(jì)文件等審查合格后，可先辦理施工許可手續(xù)。為最大限度減少“擾民”，有些地方實(shí)行全部相關(guān)部門在內(nèi)的一次性踏勘的“一車辦”聯(lián)合踏勘制度，無(wú)特殊原因各單位不得多頭或分散踏勘，并規(guī)定時(shí)限出具審批意見(jiàn)。有些地方則實(shí)施“企業(yè)代辦制”，在行政審批中心設(shè)立服務(wù)平臺(tái)，免費(fèi)為需要辦理行政審批的企業(yè)單位提供代辦業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)，指導(dǎo)協(xié)助準(zhǔn)備相關(guān)申報(bào)材料，并反饋?lái)?xiàng)目審批進(jìn)展情況，受理各類投訴。有的地方開(kāi)展“一個(gè)號(hào)碼管服務(wù)”工作，整合本地政府熱線號(hào)碼和服務(wù)資源，建立統(tǒng)一的便民服務(wù)專線，集政府服務(wù)、公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)于一體，用一個(gè)號(hào)碼集中辦理群眾咨詢、求助及投訴事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)創(chuàng)新與提升。其他便利化措施還有將審批權(quán)力全面覆蓋到基層的“農(nóng)民辦事不出村”、促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)的“直通直達(dá)窗口”、壓縮審批時(shí)限的“超時(shí)默認(rèn)”、“零地技改”不再審批等。