（二）從地方改革實踐看當(dāng)前簡政放權(quán)工作中的主要問題

　　一是體制機制及相關(guān)法律法規(guī)尚不健全。一些領(lǐng)域存在立法空白，如環(huán)保方面的土壤環(huán)境保護、核安全、環(huán)境監(jiān)測、區(qū)域限批等方面缺乏法律法規(guī)。有關(guān)法律對公民在地區(qū)建設(shè)中涉及切身利益方面的知情權(quán)等規(guī)定不明確，缺乏可操作性，使公民在行使參與權(quán)時缺乏法律依據(jù)。社會自治和市場經(jīng)濟不夠完善，直接影響“大部制”的改革效果。改革措施上下不配套，部分地區(qū)嘗試實施“大部門”體制，但上級部門尚未進行相應(yīng)的部門整合，導(dǎo)致上下銜接不順暢。

　　二是相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)變不到位。一些部門計劃經(jīng)濟的慣性思維比較固化，習(xí)慣于將審批作為日常行政方式，為民服務(wù)意識欠缺，自由裁量權(quán)過大的“權(quán)力任性”現(xiàn)象仍較普遍，且此次轉(zhuǎn)變職能工作目前未完全納入工作績效考核，部分工作開展得不到足夠重視。有效監(jiān)管尚未破題，監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于審批改革進程，監(jiān)管體系建設(shè)、社會參與監(jiān)管等均嚴(yán)重滯后，“大部門”管理體制下的工作機制并未改變。將資質(zhì)要求等同于監(jiān)管、以考試培訓(xùn)替代監(jiān)管、把監(jiān)管簡單理解為取消下放事項的銜接落實等誤區(qū)不同程度存在，會批不會管、監(jiān)管能力與硬件建設(shè)不足等問題在基層監(jiān)管方面尤為突出，微觀管得太多、宏觀管得不夠。

　　三是辦事程序和環(huán)節(jié)的實際效能依然不高。“互聯(lián)網(wǎng)＋”等創(chuàng)新手段一定程度上促進了政府相關(guān)部門聯(lián)通及審批信息的共享，但一些部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)與審批系統(tǒng)并未全面互聯(lián)互通，“信息孤島”“二次錄入”現(xiàn)象較普遍，辦件與進件“兩張皮”問題始終存在。審查環(huán)節(jié)重形式輕實質(zhì)、專家評審環(huán)節(jié)不規(guī)范、中介服務(wù)把關(guān)不嚴(yán)等問題較突出。有的事項涉及多個部門，存在重復(fù)審批問題，有的雖減少印章但審批內(nèi)容無實質(zhì)改變，部分事項只是由蓋章改成簽字，審批時間不遵守、實際審批時間未真正壓縮。有些地方“一個窗口辦結(jié)”“一次取件”貌似節(jié)省企業(yè)取件頻次和時間，實際前提是全部證件辦齊了才能一次取走，在多個證件一起辦理的情況下，必然存在取件的“短板現(xiàn)象”，影響企業(yè)辦理其他事項。審批與監(jiān)管環(huán)節(jié)未充分分離，互相銜接的互動機制不健全。

　　四是審批權(quán)限與事項取消或下放仍不徹底、不合理。對本部門有利的審批事項，采取直接保留，或?qū)徟臑椤胺?wù)”“內(nèi)部事項”等名稱而間接保留，或取消事項但將審批環(huán)節(jié)合并到其他審批事項，或僅下放初審權(quán)但保留終審權(quán)或發(fā)證環(huán)節(jié)等方式，繼續(xù)行使實際上的審批權(quán)；而所下放權(quán)限則很多集中在比較偏僻或業(yè)務(wù)量極少的專業(yè)領(lǐng)域，與經(jīng)濟運行關(guān)聯(lián)度不大，對激發(fā)市場、企業(yè)和社會活力作用不明顯，甚至有些權(quán)力改頭換面后不消反漲、企業(yè)負(fù)擔(dān)不減反增。放權(quán)過程中的觀望等待、不同步不協(xié)調(diào)或你放我不放、先放后不放等“最后一公里”與“最先一公里”問題并存；有些時候則走向盲目下放的誤區(qū)，只要上級部門下放或要求下放的，不管下級部門是否具備承接條件都一概下放，導(dǎo)致承接部門不能批、不敢批、不規(guī)范地批、不及時地批，實際上不是提高而是拖慢了效率。取消和下放事項標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量口徑不一，單個大項拆成若干小項計為取消項或若干小項打捆成一個大項計為保留項等數(shù)字游戲，部門之間審批事項交叉保留等，增大了審批管理的難度。

　　進一步深化簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能工作

　　要根本破解制約經(jīng)濟發(fā)展的體制性制度性障礙，更好地發(fā)揮市場主體作用和激發(fā)社會活力，應(yīng)重點從機構(gòu)改革、調(diào)整政府權(quán)責(zé)定位、治理體系構(gòu)建、加強監(jiān)管、完善政策評估制度等方面著手，進一步深化簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能工作。

　　第一，政府職能轉(zhuǎn)變要與機構(gòu)改革并進實施。“簡政放權(quán)”不僅在“放權(quán)”，也在“簡政”，兩者相互促進，相輔相成。今后可根據(jù)新的事權(quán)調(diào)整對現(xiàn)有部分機構(gòu)撤銷、轉(zhuǎn)型，在此基礎(chǔ)上一方面廓清黨政部門職責(zé)關(guān)系，理順行政與立法、司法權(quán)力邊界，繼續(xù)推進“大部制”改革，進一步解決部門職能交叉和重疊引致的協(xié)調(diào)不暢等“部門主義”，另一方面隨著職能轉(zhuǎn)變到位，推進行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)“三權(quán)分設(shè)”，形成相互制約，可在已實施大部門體制的部門進行改革試點，規(guī)避“碎片化”和部門主義等問題，更好地鞏固簡政放權(quán)改革效果。

　　第二，調(diào)整政府角色定位與權(quán)限。要樹立企業(yè)“生產(chǎn)主體責(zé)任”與政府“監(jiān)管主體責(zé)任”理念，企業(yè)要為自身違法行為承擔(dān)主體責(zé)任，政府機構(gòu)專事監(jiān)管而不再承擔(dān)連帶責(zé)任，簡政放權(quán)工作在行政性放權(quán)的同時要做好經(jīng)濟性放權(quán)，促進企業(yè)自律并成長為社會的獨立主體。在“簡政”即機構(gòu)改革調(diào)整到位、權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置的同時，按照新的職能定位制定和規(guī)范權(quán)責(zé)清單，促進政府職能轉(zhuǎn)變與管理優(yōu)化。要區(qū)分經(jīng)濟領(lǐng)域放權(quán)與社會領(lǐng)域放權(quán)，對經(jīng)濟性管理領(lǐng)域的事項（如價格、投資等微觀經(jīng)營活動）要應(yīng)減盡減，致力于釋放市場主體活力；而對于非經(jīng)濟領(lǐng)域如社會性管理領(lǐng)域（主要涉及健康、安全和環(huán)境等），在放權(quán)的同時還要注重從民生安全、社會穩(wěn)定角度考慮，審批與許可權(quán)力宜留則留。注重解決放權(quán)不同步、不協(xié)調(diào)、不到位問題，對下放的審批事項要讓地方能接得住、管得好，完善審批權(quán)非取消即下放的單一模式，探索梯度化緩和方式，如可在試點基礎(chǔ)上嘗試取消非國有企業(yè)一般投資項目備案制，由企業(yè)依法依規(guī)自主決策、在相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺上進行自主登記等。全面清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，堅決整治“紅頂中介”，切斷行政機關(guān)與中介服務(wù)機構(gòu)之間的利益鏈。

　　第三，推動形成科學(xué)的政府治理體系。

　　今后簡政放權(quán)工作一方面應(yīng)積極培育和規(guī)范發(fā)展各種社會組織，在此基礎(chǔ)上逐步加大向其還權(quán)的廣度和深度，推動其逐步成為管理主體的一元。另一方面要加強監(jiān)管，推動企業(yè)等各社會主體成長為能承擔(dān)相應(yīng)權(quán)利義務(wù)的獨立主體。同時建立健全全社會信用體系，加快制定“公民權(quán)利清單”，培育公民參其事、負(fù)其權(quán)、得其利的權(quán)利理念，支持公民用權(quán)利制約權(quán)力，以最廣泛、最坦誠的信息公開力度增強民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尤其要鼓勵運用互聯(lián)網(wǎng)手段通過合法、合理、必要的途徑維護個人利益，培育民眾廣泛參與治理的意識。促進多元管理主體不斷成長成熟，逐漸培育其間的伙伴關(guān)系及全社會民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神，為成熟的政府治理體系創(chuàng)造關(guān)鍵條件。

　　第四，加強事中事后監(jiān)管。全面推進行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，在試點的基礎(chǔ)上，賦予市場監(jiān)管機構(gòu)享有同級政府或行政部門所享有的制定行政規(guī)章或規(guī)范性文件的準(zhǔn)立法權(quán)限和行政裁決權(quán)，推進市場監(jiān)管機構(gòu)“去行政化”，由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。及時出臺監(jiān)管上位法、相關(guān)條例，建立和完善監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)體系，修訂《標(biāo)準(zhǔn)化法》《食品安全法》等，研究出臺綜合性《市場監(jiān)管法》，形成市場監(jiān)管的法律框架，使企業(yè)行為和部門監(jiān)管有法可依。尤其要把事前審批和加強事中事后監(jiān)管結(jié)合起來，對那些短期能給社會造成重大損失的、造成的損失難以彌補或挽回?fù)p失所需成本巨大的、停止項目建設(shè)或運營將帶來較大損失的、損失短期不顯見但長期持續(xù)積累且較嚴(yán)重的、與民生安全或社會穩(wěn)定關(guān)系密切的、是否有重大損失難以確定的以及短期內(nèi)大量建設(shè)的項目，必須在加強事中事后監(jiān)管的同時把好入口關(guān)，以免造成難以估量和不可挽回的損失。

　　第五，建立健全第三方評估制度。將簡政放權(quán)工作第三方評估制度化，以專業(yè)化、技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化為重點建立健全評估辦法，結(jié)合簡政放權(quán)改革目標(biāo)與方向，明確第三方評估的范圍、主體、程序和結(jié)果運用，完善政策評估框架，持續(xù)開展工作評估，為政府管理方式改革創(chuàng)新提供建議及地方開展該項工作提供指導(dǎo)。強化人大的監(jiān)督與公眾和專家參與，尤其要使用能吸納最廣泛社會力量參與的方式，由中立機構(gòu)對工作決策、執(zhí)行、監(jiān)管的實施及成本收益情況進行全面和客觀評估。要督促地方將簡政放權(quán)工作列入政府工作績效進行考核，加大工作約束力，提高執(zhí)行效果。

　　第六，加快推進相關(guān)配套改革。當(dāng)前應(yīng)與簡政放權(quán)工作同步推進的配套改革較多，其中完善財稅體制改革尤為迫切，主要解決目前“簡政放權(quán)”僅單一地將大批審批事項逐級下放到各級地方政府部門，而引發(fā)的“事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)”不對等問題，應(yīng)盡快實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)尤其是財力和事權(quán)對等，削弱地方政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟運行的內(nèi)在動機。要同步推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革，將簡政放權(quán)中“下放的權(quán)”與相對應(yīng)的“錢”同步下放，進一步理順放權(quán)機制，并與下一步“簡政”工作相結(jié)合。賦予地方更多改革試點權(quán)，給予充分試點權(quán)限，鼓勵其進一步總結(jié)經(jīng)驗、深化改革試點，同時將機構(gòu)編制、經(jīng)費和人員配備隨更多事權(quán)下放而向基層政府傾斜。

　　第七，深化政府工作法制化建設(shè)。應(yīng)繼續(xù)強化“先授權(quán)、后改革，先動法、后動權(quán)”原則，以加快法律法規(guī)“立改廢釋”促進簡政放權(quán)改革向縱深發(fā)展，改革方案凡是與現(xiàn)行法相抵觸的，必須先修改法律再予以實施，或通過特別授權(quán)機制，在獲得法律制定機關(guān)的特別授權(quán)后再在特定部門或地區(qū)實施。對行政規(guī)范性文件及時全面清理，凡是于法無據(jù)、擅自擴權(quán)、損害人民群眾合法權(quán)益的要予以修改或廢止，適時將一些行政規(guī)章上升為法律法規(guī)，以解決其執(zhí)行力弱、問責(zé)主體范圍狹窄等問題。抓緊出臺全國行政審批標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的改革方案，推進行政事項編碼、經(jīng)辦部門、項目名稱、設(shè)定依據(jù)、服務(wù)對象等標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。不斷調(diào)整完善“權(quán)力清單”、“收費清單”、“負(fù)面清單”等“三大清單”，強化“職責(zé)法定”理念和制度，尤其要健全追責(zé)機制，對問題涉及到哪級政府和責(zé)任人、承擔(dān)什么責(zé)任進行明確界定，形成專負(fù)其事、專擔(dān)其責(zé)的權(quán)責(zé)事嚴(yán)格對應(yīng)的制度。