作者：許耀桐 包雅鈞

　　[摘要]當前中國的行政體制改革和政府自身建設，在推進行政審批制度改革、推進商事制度改革、推進政務公開、推進政府重大決策科學化民主化和法治化、實行政府工作的第三方評估和社會評價、建立地方政府的權力和責任清單制度、公車制度改革、貫徹中央八項規定推進政府反腐倡廉深入開展等七個方面取得顯著進展。行政體制改革的范圍之廣、力度之大，充分顯示了黨中央、國務院非凡的改革勇氣和責任擔當，一系列舉措更加強化了監管和服務，力圖實現放、管、服三者的協調。但也存在不足和問題，需要加以認真的分析評價，并從中探求原因，為今后提供有益的借鑒。“十三五”期間行政體制改革和政府自身建設的重點主要有，推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展，大力推行“互聯網 + 政務服務”、推進政府信息化建設，推進大部制改革、優化行政層級和行政區劃設置，加快和加大力度建設“四個政府”，推進政府廉潔履職和反腐敗斗爭，堅決處理為官不為、克服庸政懶政怠政，促進各項行政制度更加成熟定型等七個方面。

　　[關鍵詞] 行政體制改革、政府自身建設、簡政放權、行政審批制度改革

　　[作者簡介] 許耀桐，福建省福州市人，國家行政學院一級教授、博士生導師；包雅鈞，湖北省安陸市人，國務院發展研究中心研究員，法學博士。專業領域及研究方向為，政治學與行政管理、中國政治體制和行政體制改革研究。

　　一個國家的行政體制，是為履行行政事務、實現行政目標而建立起的一套行政機構和規章制度體系，需要適應著國家的經濟社會的發展而不斷地進行建設和改革。我國自改革開放以來，已經開展了七次行政體制改革，基本上隨政府換屆每五年一次。現今的第七次行政體制改革，是從黨的十八大召開后新一屆政府組成開始的。十八大報告提出了建立中國特色社會主義行政體制的目標和以政府職能轉變為核心、推進簡政放權、繼續機構改革、完善制度機制、提高行政效能的行政體制改革和政府自身建設的總要求與工作重心。三年多來，行政體制改革和政府自身建設向縱深發展，其顯著特點是：貫穿簡政放權深化審批制度改革的主線，突出調整政府與市場、社會關系的總基調，著力強化法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設，高度重視信息化建設，推廣電子政務和網上辦事。行政體制改革和政府自身建設已成為政治體制改革的關鍵，在全面深化改革中起著統率引領的作用。本文擬對近期中國行政體制改革和政府自身建設的進展作出論述，在此基礎上進行分析評價，并提出“十三五”時期行政體制改革和政府自身建設的若干重點。

　　一、行政體制改革和政府自身建設的近期進展

　　當前中國的行政體制改革和政府自身建設，以簡政放權、深化行政審批事項改革為重點，加強事中事后監管，優化公共服務流程，推進法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設。歸結起來，主要在以下七個方面取得顯著進展。

　　一是推進行政審批制度改革。簡政放權是當前我國行政體制改革的重點，特別是在經濟處于下行的形勢下，政府希望通過簡政放權進一步激發市場活力，簡政放權的方式手段更為政府所倚重。簡政放權的主要方式就是通過深化行政審批制度改革，行政審批制度改革成為簡政放權的重要抓手。通過行政審批制度改革，促進政府職能該歸還市場、社會與地方的就歸還，促成市場、社會與地方的發育和成長。黨的十八大以來，本屆政府在千頭萬緒的行政體制改革議程中，把行政審批制度改革作為主要的工作任務和改革的當頭炮，表現的尤為亮眼。李克強總理上任伊始，就提出了把全國仍有的1.8萬多項行政審批事項，其中，中央層面有1700多項，地方層面有1.7萬項，減掉三分之一的改革任務。經過努力，在2014年年底時，在中央層面上已經先后取消和下放了7批共632項行政審批等事項，2015年又取消和下放了311項行政審批事項，總共達到了943項，大大超額完成了任務。現在，原來中央層面的1700多項，只剩下差不多的800多項了。同時，2015年5月，國務院發布了《關于取消非行政許可審批事項的決定》的文件，將一些非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項，并明確表示不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，從今后不會再有非行政許可審批了。通過深化行政審批制度改革，對于遏制經濟下行的態勢起到了重要的作用。

　　二是推進商事制度改革。主要就是關于“三證合一”的改革。各地按照國務院的總體部署，迅速加以落實。例如，四川省工商、編辦、發改委、公安、國稅等9部門聯合行文推行“三證合一、一照一碼”登記制度改革，要求各級登記機關實行“五統一”，即統一編碼規則、統一源頭賦碼、統一登記表格、統一登記流程、統一檔案管理，并由省工商局牽頭負責“一照一碼”登記制度改革工作，對全省統一社會信用代碼的主體碼段進行分配。現在的工商登記，前置審批已精簡了85%。同時，還推行了從“先證后照”到“先照后證”的改革，有力推動了我國商事制度的整體性變革。國務院于2015年10月，專門下發了《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》的文件。12月，國務院常務會議決定深化開展證照分離試點，緩解市場主體辦證難問題，而且在上海浦東率先實行。

　　三是推進政務公開。全面推進政務公開，即推進“決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”的“五個公開”，推廣電子政務和網上辦事。政務公開推進了信息化建設在創新政府建設中的突出地位，一方面政府強調要發揮信息化的推動作用，倡導各類信息資源的互聯互通，另一方面也要求適應“互聯網 + 思維”，挖掘政府管理潛力。2015年4月，國辦發布了《政府信息公開工作要點》，對全年的信息工作作出規劃。6月，又出臺了《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》，要求提高行政管理透明度和政府公信力，推動形成全社會共同參與監管的環境和體制。在國務院許多其他專項文件中，例如綜合執法體制、證照改革等方面，國務院也特別強調了信息化作用。

　　四是推進政府重大決策科學化民主化和法治化。實現重大決策科學化、民主化和法治化，是加強法治政府建設的重點。關于決策科學化、民主化和法治化的程序問題，2014年黨的十八屆四中全會《決定》規定了六個流程：一是公眾參與，二是專家論證，三是風險評估，四是合法性審查，五是集體討論決定，六是建立重大決策終身責任追究制度以及責任倒查機制。推進決策科學化、民主化和法治化，還要發揮智庫的作用。2015年初，中共中央制定了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出加強各類智庫建設，即“黨政部門、社科院、黨校、行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業以及社會智庫”的協調發展，為中央和地方各級政府的決策，提供了科學、民主和法治的支撐。此外，中央已經印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，將政府協商明確列為一種協商渠道，提出了健全決策咨詢機制、聽證機制、意見征集和反饋機制等要求。

　　五是實行政府工作的第三方評估和社會評價。為什么要實行第三方評估，因為政府工作做得怎么樣不能由自己說了算的，必須由第三方對其績效進行評估，得到社會客觀的評價。實行第三方評估，是政府績效管理的創新，理應成為重要的形式。這一將屆政府糾正、克服了以往政府自我評估的不足和缺點，將第三方評估作為創新政府管理的一個重要突破口，2013年國務院已引用第三方評估來督導政策落實情況，2015年8月國務院常務會議專門聽取了重點政策落實第三方評估情況。在此推動下，不少中央機構和地方部門紛紛委托第三方進行有關評估。例如，中央編辦委托第三方機構對事業單位登記和驗資改革進行評估，北京市委改革辦委托第三方機構對有關科技政策落實情況進行評估。貴州省委托第三方機構貴州省情研究會對35個省直部門、9個市（州）、2個省直管縣（市）和18個縣（市、區）展開政務公開透明的評估；湖北省還發布了由省社科院所作的全省全面深化改革的第三方評估報告。

　　六是建立地方政府的權力和責任清單制度。中辦和國辦在2015年3月，印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求各級政府全面梳理現有行政職權并加以清理和調整，在2015年底前基本完成省級政府工作部門和有行政職能的事業單位的權力清單公布工作。目前，全國31個省份已全部公布了省級政府部門的權力清單，其中24個省份公布了責任清單，17個省份公布了市縣兩級政府部門的權力清單和責任清單。推行地方政府工作部門權力清單制度，促進了簡政放權，提高了政府運作效率。權力清單和責任清單的建立，是一項徹底性的改革，推進了對權力的制約，把權力關進了制度的籠子。

　　七是貫徹中央八項規定推進政府反腐倡廉深入開展。僅在2015年里，全國查處違反中央八項規定精神問題共36911起，49508人受到處理，33966人受到黨紀政紀處分。從查處的情況分類來看，違規配備和使用公務用車的問題最突出，達到8642起；其次是違規發放津補貼或福利、違規收送禮品禮金、大辦婚喪喜慶等。從涉及的人員看，有10名省部級干部受到處理，8人被給予黨紀政紀處分。2015年，中央巡視組全面開展了專項巡視，加大對國有企業的巡視力度，探索分行業、分領域開展專項巡視，實現對中管國有重要骨干企業和金融企業巡視的全覆蓋，還對已經巡視過的地方或部門殺個“回馬槍”，檢查整改落實情況。目前，中央巡視組已具備了每年可以對60多家單位進行專項巡視的能力。2016年開春后，中央著手展開第一輪巡視，又對32家單位黨組織開展專項巡視，同時，對遼寧、安徽、山東、湖南等4個省組織進行“回頭看”。