二、對行政體制改革和政府自身建設的分析評價

　　毫無疑義，黨的十八大以來中國的行政體制改革和政府自身建設已經取得了顯著的進展和成績，但也存在不足和問題。無論是成績和不足，都需要加以認真的分析評價，并從中探尋原因，以便為今后的進一步改革和建設提供借鑒。

　　首先，對行政體制改革和政府自身建設所取得成績的分析。一是這幾年行政體制改革的范圍之廣、力度之大，充分顯示了黨中央、國務院非凡的改革勇氣和責任擔當，一系列舉措直指要害，特別是通過行政審批制度改革，推動了簡政放權的深入。同時，注意到了以往在放權后的薄弱環節，更加強化了監管和服務，力圖實現放、管、服三者的協調。

　　二是注重強調改革創新與法治的關系，要求改革要于法有據，運用法治思維和法治方式推動改革。

　　三是注重發揮信息化的優勢，不斷挖掘信息化對政府管理的潛力。在經濟下行壓力大的背景下，信息化不僅是推動經濟平衡發展的新引擎，也是政府管理的助推器。

　　四是行政體制改革出臺的政策措施取得了顯著效果，產生了積極的社會效應。全國經濟發展速度雖然放緩了，但結構在優化、動力在轉變，這中間政府的改革舉措釋放了大量的市場和社會活力。根據2016年2月4日國務院新聞發布會的介紹，2015年平均每天新登記企業達1.2萬家。

　　其次，對行政體制改革和政府自身建設所存在問題的分析。一是在政府職能轉變方面的問題。簡政放權的背后核心是政府職能的調整問題。行政體制的運轉，是以職能為基礎的，具體表現在機構編制上，什么樣的崗位承擔什么樣的工作，同時就要有相應的人財物來加以保障。從政府內部來看，上級向下級下放權力，意味著這些本來應由上級承擔的工作改由下級承擔，但下級政府及相應部門的資源配置卻沒有跟上，現有人力資源無論從資質還是數量上都難以應對這些新的職能。本屆政府在機構改革方面設立了紅線，就是編制總量不增加，這就意味著每一個地方只能進行內部機構的調整和挖潛，但編制調整又是牽一發而動全身的工作，涉及到各個部門、各個方面的調整，地方政府合理調整的范圍、原則或依據等，一時還難以確定和跟上。

　　二是在行政審批制度改革方面的問題。李克強總理十分強調，要使放權和監管要同時轉動起來，政府改革才能順利推進。這幾年雖然政府在放權上舉措不少，但市場、社會和地方各級卻存在接不住、接不好的問題。不少分析已經指出，在行政審批改革方面存在著“放需不匹配”“放責不放權”“放與管錯位”“中基層腸梗阻”“接不住、管不好”等等問題。事實上，能接住、管的好，可能比單純的權力下放難度更大，其緊迫性也愈加突出。

　　三是在政府監管方面的問題。政府對加強監管的認識和行動還較為滯后。世界上任何一個政府都需要發揮監管職能，其目的是維護公共利益，但具體監管什么、怎樣監管，就在于政府和市場、社會的邊界要有一套明確的理論，既要維護社會權利，又要保護公共利益，在公私之間有法律界線。目前，我國的政府監管在市場不太規范、法律不太健全的情況下，政府監管有過度的動機，監管方式方法也比較簡單粗糙，監管的基礎條件還未完全打牢，特別是國家對整個社會相關信息的掌握還不是很完備齊全。此外，在現行行政體制中存在著“五龍治水”、權責錯位，有利則搶、有過則諉的情況，也使得監管打了折扣，缺乏了實效。

　　四是在建立清單制度方面的問題。推進地方政府和政府部門建立權力清單制度，是推進簡政放權、深化行政審批改革的重要一環，也是法治政府建設的重要內容。盡管不少地方已公布了權力清單，但這一改革仍然存在明顯的問題。例如，各地制定權力清單的標準并不統一，權力清單和責任清單的性質不太明確。建立權力清單的實質是使政府權力運行法治化，但已經開列的地方并沒有明確這樣的性質，多以通知的文件形式提出，只能表明還不具備法律效力。如果不具備法律效力，僅僅是對政府權力和責任的一個清理匯總，在具體的行政行為上就沒有太多規范的意義，清單的編制和公布僅僅是滿足于完成政治任務的需要。又如，清單的編制和公布還不規范，編制過程中存在著一定程度的越權、違法現象。兩辦發布的關于制定權力清單的指導意見，需要一個更為具體的規范來落實，必須啟動法律對清單的審查機制等。而具體到對權力事項的清理上，又面臨著于法有據和地方自主創新涉及權力調整的關系問題。此外，權力清單標明權力事項的色彩比較深，對限權這一權力清單的底色反而突出不夠，對行政執法權、審批權等的關注較多，而對行政中的立法權、決策權等關注不夠。

　　再次，對行政體制改革和政府自身建設存在問題的原因分析。以上存在的問題往深層次的原因方面去分析，主要是必須處理好三個關系。一是必須處理好改革創新與法治的關系。全面深化改革和全面依法治國是相互統一、相互促進的，但兩者之間又存在明顯的差異。法治要求改革要于法有據，要求維護法律尊嚴和經濟社會秩序，而改革則要求對現行不合理的制度安排做出突破，雙方有一定的對立性。由于我國法治建設還在路上行走，并且是剛剛啟程不久，本身遠未完善，這就需要遵循“在改革中完善法治，在法治下推進改革”的基本原則。但在現實中，法治進程本身需要程序時間，從起始的立法環節看，需要論證和通過，需要充分平衡各方面利益需求，而一些改革則較為迫切，如何銜接好，確實考驗著各級政府的智慧和能力。處理好改革創新與法治的關系，需要關注四個重點：第一，要加快法律的修訂或制定進程，對合理的符合發展方向的做法及時予以確認，或對于改革及時地予以授權；第二，要充分發揮法律資源的優勢。我國的省級人大、設區的地級市人大、還有經濟特區等，現在都擁有一定的立法權，相關層級的政府就要開動腦筋、敢于擔當，運用好這些立法優勢。此外，推動改革的相關部門還要善于向立法機構請求授權，給改革創造有利的法律環境。第三，要注重強化基層人員的法治思維，提升法治能力。基層政府既是改革主體負有推動改革的重任，又是改革的對象，許多改革舉措需要落實，政府人員的素質和能力決定了改革的成敗。第四，要以體制改革營造法治氛圍。體制弊端必然是對法治的破壞，要繼續改革人事選任制度，建立一套公平的選人用人機制，使他們對法律負責，對人民負責。要進一步強化人大的地位和作用，強化人大對政府的監督，真正讓黨委在法律框架內活動。

　　二是必須處理好行政體制內部的一些關系。簡政放權和行政審批制度改革，涉及到如何調整與理順政府體制內部自身關系的諸多問題。政府內部關系的理順，包括縱向的上下級關系和橫向的部門間關系。從縱向上看，中央與地方，省對市縣、市縣對鄉鎮、街道對社區的關系，都存在著眾多問題需要解決。當前的簡政放權和深化行政體制改革，又以處理好與下級、基層的關系最為密切、突出，尤其體現為下級和基層能不能接的住和接的好下放的權力。2016年《政府工作報告》指出，要“繼續大力削減行政審批事項，注重解決放權不同步、不協調、不到位問題，對下放的審批事項，要讓地方能接得住、管得好。” 目前的情況是，上級政府下放權力時并未與下級進行充分協商，沒有考慮下級的實際，有的審批權力實際行使的可能性小，有的則是將事務下放，由下級承辦，可能加重了下級的負擔。我國行政體制的集中性，決定了放權的單方性，上級占絕對主導地位，下級往往被動接受。很少有下級向上級還權還事，造成了簡政放權和行政審批制度改革成效甚微。

　　三是必須處理好改革向前推進的相關策略的關系。行政體制改革作為當前全面深化改革的重要內容，要遵循“頂層設計”的原則要求。“頂層設計”是相對于過去“摸著石頭過河”的一個提升。以往的“摸著石頭過河”曾經取得了極大成功，但也存在著在探索過程中因部門利益主導導致改革偏離共同利益，最終強化了社會不公，出現改革的碎片化。因此，現在強調“頂層設計”十分合理。但從哲學思維上看，“頂層設計”和“摸著石頭過河”分別體現了不同認識的方面，都有其合理性，也都有不足。“摸石頭”導致的問題在于，它只對某一方面自身局部利益表示出眼前的關切，而“頂層設計”注重了長遠發展的全局問題，則容易忽略各方對現實利益的需求。因此，必須把推進改革的“頂層設計”和“摸著石頭過河”的策略很好地結合起來。